장기요양급여비용환수결정취소

서울행정법원 2022. 6. 23. 선고 2021구합56763 판결 [장기요양급여비용환수결정취소] 서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2021구합56763 장기요양급여비용환수결정 취소 원고 A 소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 피고 국민건강보험공단 변론종결 2022. 4. 28. 판결선고 2022. 6. 23.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2021. 1. 27. 원고에 대하여 한 378,478,630원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2015. 9. 4. 안산시 상록구 B, 4층에 노인장기요양보험법 제31조에 따른 장기요양기관인 ‘C요양원(이하 ’ 이 사건 기관‘이라 한다)’을 개설한 뒤 이를 운영하고 있는 사람이다. 나. 안산시장은 피고의 지원을 받아 2020. 10. 26.부터 2020. 10. 30.까지 이 사건 기관에 대한 현지조사(이하 ‘이 사건 조사’라 한다)를 실시하였고, 이 사건 조사 결과 다음과 같은 사실(이하 ‘이 사건 부정행위’라 한다) 등을 적발하였다. 다. 피고는 2021. 1. 27. 원고에 대하여 노인장기요양보험법 제43조에 따라 아래 표 기재와 같이 합계 378,478,63 0원의 장기요양급여비용 환수처분[그 중 원고가 위법성을 다투고 있는 연번 3, 4번 합계 365,222,770원(= 238,9 89,360원 + 126,233,410원)에 관한 부분을 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다]을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체 의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 처분 사유 부존재 위생원 D 및 E는 실제로 이 사건 기관에서 주로 세탁 업무를 수행하였고, 이 사건 기관 관련자들이 이 사건 조사 당시 한 “D와 E는 청소만 하고 세탁 업무를 하지 않았다.”는 진술은 사실과 다르거나 과장된 것으로서 믿을 수 없다. 따라서 D 및 E가 이 사건 기관에서 세탁 업무가 아닌 청소 업무만 수행하였음을 전제로 하는 이 사건 처분 사유는 인정되지 않 는다. 2) 위생원의 업무 범위에 관한 법령의 명확성 원칙 위배 위생원의 업무 범위를 규정하고 있는 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 개정 전 고시’라 한다) 제50조 제2항 제2호는 20 16. 12. 22. 개정으로 삭제되었다. 뿐만 아니라 위생원이 아닌 다른 직원이 위생원의 업무를 보조할 수 있는 경우에 관하여 이 사건 개정 전 고시 제51조 제2항은 ‘공석, 휴무일, 경조사일 등으로 인해 부재하는 경우’로 규정하고 있었으나, 위와 같이 개정된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(이하 ‘이 사건 개정 후 고시’라 한다) 제51조 제2항은 ‘부재하거나 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우’로 폭넓게 규정하고 있 다. 결국 이 사건 개정 전 고시 제50조 제2항 제2호의 삭제로 인하여 노인요양시설의 운영자들은 위생원의 업무 범위를 예측할 수 없게 되었고, 이 사건 개정 전 고시 제51조 제2항의 개정에 따라 위생원이 부재하는 경우 다른 직원들이 위생원의 업무를 일부 수행할 수 있다고 신뢰할 수밖에 없게 되었는바, 이와 같이 위생원의 업무 범위에 관한 법령은 예측가능성이 없고, 피고의 자의적 법해석이나 법집행이 이루어질 수 있다는 점에서 명확성 원칙에 위배된다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 처분 사유 인정 여부 가) 관련 법리 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받 았고, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 작성된 것이 아니며, 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어려운 것도 아니라면, 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수는 없다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2 016두33117 판결 등 참조). 나) 구체적 판단 위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거들에 을 제1 내지 29호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 조사 당시 이루어진 관련자들의 진술은 신빙성이 있으므로, 위생원 D, E가 이 사건 기관에서 세탁 업무를 주로 수행하였다고 보기 어렵고, 증인 E의 증언만으로는 이를 뒤집기에 부족 하다. 따라서 이 사건 처분 사유는 인정되므로, 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 아니한다. (1) D는 2020. 10. 27. 이루어진 이 사건 조사 당시 아래와 같은 내용의 사실확인서를 작성하였다. 이에 따르면, 이 사건 기관의 세탁 업무(빨래)는 주간 근무 요양보호사가 수행하였을 뿐, D는 전혀 수행하지 않았음이 분명하다. (2) 이 사건 기관의 시설장, 사회복지사, 요양보호사는 모두 이 사건 조사 당시 ‘D는 위생원으로서 주중(수요일~금요일)에는 청소 업무만 하였고, 당시 조리사로 근무하던 E의 휴무일(주말)에는 조리 업무를 전담하였을 뿐, 빨래는 하지 않았다. 세탁은 주간 근무 요양보호사들이 하였다.’, ‘D가 빨래하는 것을 본 적이 없다.’는 취지로 일관되게 진술하였다. 이러한 이 사건 기관 관계자들의 진술은 허위로 진술할 동기나 이유를 발견할 수 없을 뿐만 아니라 그 내용이 D가 작성 한 위 사실확인서의 내용에도 부합하는 점에 비추어 그 신빙성이 인정된다. (3) E는 이 사건 기관에서 2016. 5. 1.부터 2020. 5. 16.까지는 조리원으로 근무하다가, D가 퇴사함에 따라 2020. 5. 17.부터 이 사건 조사 당시까지는 위생원으로 근무하였다. 그런데 E가 위생원으로 근무할 당시 이 사건 기관에서 근 무하고 있던 요양보호사들이나 물리치료사는 모두 이 사건 조사 당시 아래와 같이 ‘E가 위생원으로 근무할 당시 청소 업무를 담당하였다.’는 취지로 일관되게 진술하였다. 이러한 이 사건 기관 관계자들의 진술 또한 허위로 진술할 동기나 이유를 발견할 수 없을 뿐만 아니라 진술 상호간에도 일치하는 점에 비추어 그 신빙성이 인정된다. (4) 한편, 이 사건 기관의 요양보호사인 O와 P은 이 사건 조사 당시 사실확인서에 E가 위생원으로서 담당하는 업무에 관하여 ‘실내외 청소, 쓰레기 분리수거, 빨래(주간 근무 하는 요양보호사가 빨래하고, 수, 목, 금 목욕으로 빨래가 많을 때 도와주심)’, ‘청소 주로 하고 빨래(낮 근무 요양보호사 없을 때 가끔 함)’라고 기재하였다. 그러나 이러한 O와 P의 진술에 의하더라도 E가 이 사건 기관에서 세탁 업무를 주로 수행하지 않았음은 분명하다. (5) E 또한 이 사건 조사 당시 ‘현재 위생원으로서는 어떤 업무를 수행하시나요?’라는 피고 직원의 질문에 ‘8시 40분 도착해서 9시에 일단 쓰레기통 비우고, 전체 청소기로 밀고, 대걸레를 사용해 밀면 12시가 되고, 식사 도움을 살짝 할 때도 있고, 없으면 점심식사 하고, 현관 밖에 바닥 청소 및 신발장도 닦고 그래요. 그러면 오후 1시 반 정도 되요. 이후 에 화장실, 욕실까지 청소를 바로 하면 1시간 반 더 걸리고 이때가 오후 3시 반 되고, 요양원 내 다니면서 바닥 더러운 거 없나 어르신 방 걸레로 닦고 하죠. 시간이 나면 어르신 식사 수발을 조금 도우면 퇴근 시간이 되는 거 같아요. 퇴근 전 쓰레기통을 비우거나 하죠. 제 업무는 청소로 바닥만 보고 돌아다녀요.’라고 진술하였다. (6) 한편, E는 이 법원에 증인으로 출석하여 ‘자신은 위생원으로 근무하면서 청소와 세탁 업무를 모두 하였다. 월요일, 화요일은 상대적으로 세탁물이 적어서 청소를 많이 하였고, 수요일, 목요일, 금요일은 수급자들이 목욕하는 날이라 세 탁물이 많아 세탁기를 돌려놓고 청소를 하였다. 자신은 빨래를 널기 위해 옥상으로 가져갈 때에만 주간 요양보호사들의 도움을 받았다.’는 취지로 진술하였다. 그러나 ① E는 원고의 누나로서 원고와 친인척관계에 있어 원고에게 유리하 게 진술할 동기나 이유를 가지고 있는 점, ② E는 이 법정에서 ‘세탁 업무는 자신이 매일 수행해야 하는 일상적인 업무 다.’라고 진술하였으나, 정작 이 사건 기관에 출근하여 수행하는 업무 일과에 관한 E의 이 사건 조사 당시 진술에는 청소에 관한 내용만 포함되어 있을 뿐, 세탁에 관한 내용은 포함되어 있지 않은 점, ③ 앞서 본 바와 같이 이 사건 기관에서 근무한 요양보호사들은 ‘E가 이 사건 기관에서 청소를 담당하였고, 주간 요양보호사가 세탁 업무를 수행하였다.’는 취지로 진술한 점 등에 비추어 보면, 이러한 E의 진술은 믿기 어렵다. 2) 위생원의 업무 범위에 관한 법령의 명확성 원칙 위배 여부 가) 관련 법리 어떠한 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판 단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법 취지, 입법 연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성 원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달 려 있다(대법원 2007. 1. 11. 선고 2004두10432 판결 등 참조). 나) 구체적 판단 (1) 구 노인장기요양보험법(2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제31조 제2항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2020. 9. 29. 보건복지부령 제752호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 제2항 제2호, 노인복지법 제35조 제4항은 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에서 노인의료복지시설의 인력에 관하여 정 하도록 규정하고 있고, 위 [별표 4] ‘6. 직원의 배치기준’ 비고란 7항은 ‘세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.’고 규정하고 있는바, 위 관련 법령의 체계적 구조와 그 문언의 해석상 위생원의 주된 업무가 세탁 업무라는 것은 충분히 예측할 수 있다. (2) 구 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항 및 같은 법 시행규칙 제32조는 보건복지부장관에게 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 장기요양 등급 및 급여제공일수를 산정기준으로 제시하면서 그 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임함에 따라 보건복지부장관이 ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’를 제정한 것인바, 이와 같은 각 규정의 내용과 형식을 종합하면 위 고시는 각 상위 법령 인 구 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙의 위임 범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 볼 수 있다. 그런데 ① 이 사건 개정 전 고시가 제50조 제2항 제2호에 ‘위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생 관리 업무를 할 수 있다.’라는 규정을 신설하였다가 이 사건 개정 후 고시로 위 규정을 삭제하였는바, 이와 관련하여 이 사건 개정 후 고시는 그 개정 이유로 ‘필요수 정수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무 범위를 삭제한 것’이라고 밝히고 있는 점, ② 구 노인복지법 시행규칙(2017. 9. 15. 보건복지부령 제523호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 [별표 4]가 위생원의 배치기준을 ‘필요수’에서 ‘1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)’으 로 변경한 것은 그동안 세탁 등의 업무까지 수행하던 요양보호사의 부담을 덜고 직종간 업무 범위를 명확히 하여 전체 적인 서비스의 질을 높이고자 하는 데에 그 취지가 있는 것으로 보이는 점, ③ 한편, 위 고시의 개정 여부에 관계없이 여 전히 구 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]는 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고란 7항을 유지하고 있는 점 등에 비추어 보면, ‘장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시’의 개정 여부 및 그 개정 내용이 위생원의 업무 범위에 관하여 수범자의 예측가능성을 해하거나 피고에게 자의적인 법해석이나 법집행의 여지를 준다고 볼 수 없다. 따라서 위생원의 업무 범위에 관한 관계 법령이 명확성의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.<1> (3) 나아가 이 사건 개정 전 고시 제51조 제2항의 개정으로 다른 시설종사자들이 위생원의 업무를 보조할 수 있는 경우가 종전보다 넓어졌다고 하더라도, 이 사건 개정 후 고시 제51조 제2항의 규정은 위생원이 부재하거나 그 업무에 도움이 필요한 경우에 다른 직원이 위생원의 업무 일부를 수행하였을 경우 다른 직원에 대하여 그 신고 직종으로 실 근무 한 것으로 간주하고 있을 뿐 이에 따라 위생원으로서의 인력배치가 인정되는 것이 아니므로, 위생원의 업무 범위에 관 한 예측가능성을 저해할 만한 내용을 담고 있지 않다. (4) 이처럼 위생원의 업무 범위에 관한 법령이 불명확하지 아니하고, 위생원 D, E가 이 사건 기관에서 세탁 업무를 수 행한 것이 아니라 청소 업무를 전담하여 수행하였음은 앞서 본 바와 같다. 피고는 위와 같은 법령과 사실에 기초하여 이 사건 처분을 한 것이므로, 피고가 위생원의 업무 수행 범위를 판단함에 있어 자의적 법해석이나 법집행을 하였다고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 아니한다. 3) 소결론 결국 이 사건 처분에는 원고가 주장하는 바와 같은 위법이 없으므로, 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 정용석 판사 최승훈 김규현

- 1 0 - - 1 1 - 1 서울고등법원 2019. 4. 5. 선고 2018누68126 판결 참조(대법원 2019. 8. 9.자 2019두39338 판결로 확정됨). - 1 2 -