장기요양급여비용환수처분취소 청구의 소

서울행정법원 제 1 2 부 판결 사건 2021구합65415 장기요양급여비용환수처분취소 청구의 소 원고 A 소송대리인 변호사 김도영 피고 국민건강보험공단 변론종결 2022. 3. 31. 판결선고 2022. 5. 12.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2020. 10. 20. 원고에 대하여 한 417,629,970원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한 다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2017. 12. 15. 양주시 B에 노인장기요양보험법에 따른 장기요양기관인 ‘C(이하 ’이 사건 기관‘이라 한다)’을 개설하고 이를 운영하다가 2020. 4. 1. 폐업한 사람이다. 나. 양주시장은 피고의 지원을 받아 2020. 8. 3.부터 2020. 8. 6.까지 이 사건 기관에 대한 현지조사(이하 ‘이 사건 조사’라 한다)를 실시하였고, 이 사건 조사 결과 다음과 같은 사실(이하 ‘이 사건 행위’라 한다) 등을 적발하였다. 다. 피고는 2020. 10. 20. 원고에 대하여 노인장기요양보험법 제43조에 따라 아래 표 기재와 같이 합계 417,629,970원의 장기요양급여비용 환수처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 라. 원고는 2021. 1. 14. 피고에게 이 사건 처분에 대하여 심사청구를 하였으나, 피고는 2021. 2. 25. 원고의 심사청구를 기각하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제13호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2015. 11. 25. 보건복지부고시 제2015-202호로 전부 개정된 것, 이하 ‘이 사건 개정 후 고시’라 하고, 이와 같이 전부 개정되기 전의 것은 ‘이 사건 고시’라 한다) 제50조 제2항 제2호는 “위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다.”고 규정하고 있었다. 그런데 이 사건 개정 후 고시가 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정(이하 ‘이 사건 재개정 고시’라 한다)되 면서 위와 같은 규정이 삭제되는 바람에 이 사건 행위 당시에는 위생원의 업무 범위에 관한 아무런 규정이 없었으므로, 이 사건 행위 당시에도 위생원의 주된 업무가 세탁업무에 한정된다고 해석하는 것은 원고에게 불리한 유추해석으로서 허용될 수 없다. 2) 위생원 D은 요양보호사에게 이 사건 시설의 모든 세탁업무를 일임한 것이 아니라 장기요양급여 수급자의 요청에 따라 요양보호사로부터 속옷이나 개인 옷에 대한 세탁업무만 도움을 받은 것에 불 과하고, 요양보호사들이 이 사건 시설의 모든 세탁업무를 담당하였다는 취지의 사실확인서는 피고 가 요구하는 방향대로 작성된 것으로서 신빙성이 매우 낮다. 따라서 이 사건 행위 당시 위생원의 주된 업무가 세탁업무에 한정된다고 하더라도 이 사건 처분 사유는 존재하지 않는다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 위생원의 업무 범위 주장에 관한 판단 1) 관련 법리 ‘침익적 행정처분 근거 규정 엄격해석의 원칙’이란 단순히 행정실무상의 필요나 입법정책적 필요만을 이유로 문언의 가능한 범위를 벗어나 처분상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석 해서는 안 된다는 것이지, 처분상대방에게 불리한 내용의 법령해석은 일체 허용되지 않는다는 취지 가 아니다. 문언의 가능한 범위 내라면 체계적 해석과 목적론적 해석은 허용된다(대법원 2021. 2. 25. 선고 2020두51587 판결 등 참조). 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우에, 그 용어의 해석은 해당 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 해당 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2017. 9. 21. 선고 2015 두59624 판결 등 참조). 2) 판단 위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거들에 을 제14, 15호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 행위 당시 시행 중이던 이 사건 재개정 고시에 의하더라도 위생원의 주된 업무는 이 사건 개정 후 고시와 마찬가지로 세탁업무라고 해석함이 타당하다.<각주1> 따라서 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 아니한다. 가) 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것) 제31조 제2항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제639호로 개정되기 전의 것) 제23조 제2항 제2호는 장기요양기관 중 노인의료복지시설로 지정받으려는 자는 노인복지법 시행규칙 별표 4에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 규정하고 있다. 노인복지법 시행규칙 별표 4(2020. 4. 23. 보건복지부령 제720호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘별표 4’라 한다)는 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제7항에서 “세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.”고 규정하고 있는데, 이는 위생원의 주된 업무가 세탁업무임을 전제로, 이를 위탁처리하는 경우에는 달리 위생원이 담당할 주요 업무라고 할 것이 없기 때문에 장기요양기관에 위생원을 두지 않아도 무방하다는 취지로 해석된다. 같은 취지에서 별표 4는 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제6항에서 ”영양사 및 조리원 이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 영양사 및 조리원을 두지 않을 수 있다.“고 규정하고 있다. 나) 한편, 이 사건 고시는 제정 당시 위생원의 업무 범위에 대해 별다른 규정을 두고 있지 않았는 데, 이 사건 고시가 2015. 11. 25. 보건복지부고시 제2015-202호로 전부 개정되면서 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호에 ”위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다.“는 규정이 신설되었다. 이러한 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호는 65세 이상의 노인 또는 65세 미만의 자로서 치 매·뇌혈관성질환 등 노인성 질병을 가진 장기요양급여 수급자를 요양하는 과정에서 발생할 수밖에 없는 상당한 분량의 세탁물에 대한 세탁업무를 위생원이 담당하도록 함으로써 요양보호사나 사회복지사가 요양급여 업무에 전념할 수 있도록 하려는 이 사건 고시의 입법 목적과 관련 법령의 체계를 고려해 위생원의 업무 범위를 명확히 하기 위한 확인적 규정이라고 할 것이다. 피고는 이 사건 고시가 위와 같이 개정되기 전부터 별표 4의 ”세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.“는 규정을 근거로 위생원의 주 업무를 세탁물 관리로 해석하여 왔고, 이러한 전제 하에 서 장기요양기관에 대한 현지조사를 진행하여 왔다. 다) 이 사건 개정 후 고시가 2016. 12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되면서 제50조 제2항 제2호가 삭제되어 이 사건 재개정 고시에는 위생원의 업무 범위에 관한 규정이 별도로 존재하지 않게 되었다고 하더라도, 여전히 위생원의 주된 업무는 세탁업무라고 보아야 한다. 그 이유는 다음과 같다. (1) 구 노인복지법 시행규칙 별표 4(2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되기 전의 것, 이 하 ‘구 별표 4’라 한다)는 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제7항에서 ”세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 아니할 수 있다.“고 규정하고 있었다. 그런데 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호의 삭제에도 불구하고 2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되어 2017. 1. 1.부터 시행된 노인복지법 시행규칙 별표 4는 구 별표 4와 동일하게 ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제7항에서 “세탁물을 전량 위탁처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.’고 규정하고 있었고, 앞서 본 바와 같이 위 규정은 현재까지도 별표 4에 그대로 존속하고 있다. (2) 구 별표 4는 노인요양시설 위생원의 배치기준을 ‘필요수’로 정하면서, ‘6. 직원의 배치기준’ 비고 제9항에서 ”직원의 배치기준을 ‘필요수’로 정한 경우에는 해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있다.“고 규정하고 있었다. 그런데 2016. 8. 31. 개정된 별표 4는 위생원을 ‘필요수’에서 ‘1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)’으로 변경하였는데, 이는 세탁업무 등까지 수행하던 요양보호사의 업무 부담을 덜고 개별 직종 간 업무 범위를 명확히 함으로써 전 체적인 요양급여의 질을 높이기 위한 취지에서 비롯된 것으로 보인다. (3) 결국 이 사건 재개정 고시에서 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호가 삭제된 것은 필요수 정수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무 범위를 삭제하기 위해서로 보일 뿐,<각주2> 위생원의 업무 범위를 변경해야 할 반성적 고려나 사정변경이 있었기 때문이라고 보이지는 않는다. (4) 이 사건 재개정 고시에서 이 사건 개정 후 고시와 달리 위생원의 업무 범위에 관하여 별도의 규정을 두지 않은 것은 기존부터 정수 인력으로 규정되어 있었던 시설의 장, 사무국장, 사회복지사, 의사, 간호(조무)사, 물리치료사, 요양보호사의 업무범위에 대하여 별도의 규정을 두고 있지 않은 법령의 체계에서 비롯된 측면이 있는 것으로 보인다. 다른 정수 인력의 업무 범위에 관한 별도의 규정이 없는 이 사건 재개정고시의 규정 체계상 위생원을 필요수 인력에서 정수 인력으로 변경하면서 정수 인력 중 오직 위생원에 대해서만 이 사건 개정 후 고시 제50조 제2항 제2호와 같은 업무범위에 관한 규정을 두는 것은 법령의 체계와 조화를 이루지 못한다. 라) 위생원은 노인장기요양법령에서 사용하는 법적 개념이므로, 그 사전적 의미나 다른 법령에서의 정의보다는 노인장기요양법령의 문언과 체계에 맞게 이를 해석하는 것이 타당하다. 3) 소결론 결국 이 사건 행위 당시에도 위생원의 주된 업무는 세탁업무였다고 할 것이므로, D이 이 사건 시설에서 세탁업무를 본연의 업무로 하지 않았다면 일부 직접 수행한 세탁업무 시간과 청소 및 환경위생관리 업무 시간의 합계가 법정 근무시간을 충족하는지 여부에 관계없이 그 자체로 위생원에 해당한 다고 볼 수 없다. 따라서 이하에서는 D이 이 사건 기관에서 세탁업무를 주로 수행하였는지 여부에 관하여 살펴보기 로 한다. 라. 처분사유 부존재 주장에 관한 판단 1) 관련 법리 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았고, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 작성된 것이 아니며, 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어려운 것도 아니라면, 그 확인서의 증거가 치를 쉽게 부정할 수는 없다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 등 참조). 2) 판단 위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거들에 을 제1 내지 12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 조사 당시 이루어진 D 등 관련자들의 진술은 신빙성이 있으므로, D이 이 사건 기관에서 세탁업무를 주로 수행하였다고 보기 어렵고, 갑 제4호증 및 증인 D의 증언만으로는 이를 뒤집기에 부족하다. 따라서 이 부분 원고의 주장 또한 받아들이지 아니한다. 가) D은 2020. 8. 4. 이루어진 이 사건 조사 당시 사실확인서(이하 ‘이 사건 확인서’라 한다)에 다음과 같은 내용을 자필로 기재한 뒤, ‘위와 같이 진술인이 자유롭게 진술하였고 진술한 내용대로 문 답서에 기재되었음을 확인합니다.’라고 기재되어 있는 부분 하단에 서명하였다. 나) D은 이 사건 확인서 작성 당시 2020. 3. 2.자 세탁물처리일지 하단에 ”청소란 : 본인이 한 것을 그대로 적고, 그 외 세탁물 관리하는 칸은 요양보호사 한 것을 이야기 듣고 그대로 옮겨 적음“이 라고 자필로 기재하고 서명하였다. 그렇다면 2019. 9. 20.부터 2019. 9. 28.까지, 2020. 3. 16. 부터 2020. 3. 28.까지의 세탁물처리일지 결재란에 D이 서명하였다는 사정만으로 D이 이 사건 시설의 세탁업무를 주로 담당하였다고 볼 수는 없다. 다) 이 사건 시설의 시설장, 조리원, 사무원, 요양보호사들은 모두 이 사건 조사 당시 ‘A 대표가 운 영했던 기간 동안 이 사건 시설의 빨래는 요양보호사들이 모두 했고, D은 청소 이외에 다른 업무를 한 적이 없다.’는 취지로 일관되게 진술하였다. 이러한 이 사건 시설 관계자들의 진술은 허위로 진 술할 동기나 이유를 발견할 수 없을 뿐만 아니라 그 내용이 D이 작성한 이 사건 확인서의 내용에 부 합하는 점에 비추어 그 신빙성이 인정된다. 라) 원고의 주장처럼 D이 요양보호사에게 이 사건 시설의 모든 세탁업무를 일임한 것이 아니라 장기요양급여 수급자의 요청에 따라 요양보호사로부터 속옷이나 개인옷에 대한 세탁업무만 도움을 받 았다고 보기도 어렵다. 이 사건 조사 당시 ① 요양보호사 E과 F는 ”어르신들 속옷, 옷뿐만 아니라 침대 시트, 이불 같은 것도 다 요양보호사들이 세탁하였다.“는 취지로 진술하였고, ② 이 사건 시설의 시설장 G 또한 ”요양보호사들과 위생원이 서로 합의해서 요양보호사들의 청소 업무와 위생원의 빨래 업무를 서로 바꾸어서 하게 되었다.“는 취지로 진술하였으며, ③ 이 사건 시설의 사무원 H 또 한 ”D과 요양보호사들 간에 협의로 빨래는 요양보호사들이, 어르신 침실 청소는 D이 수행하였다. 이에 대한 최종 결정은 시설장, 국장이 최종 승인하였다.“는 취지로 진술하였다. 마) G은 2020. 8. 6. 이루어진 이 사건 조사 당시 원고의 위임을 받아 이 사건 행위를 모두 인정한 다는 취지의 확인서에 ‘인정합니다’라고 기재하였다. 바) D은 이 법정에 증인으로 출석하여 ”여자 어르신들이 많아서 팬티 등 속옷은 여자 요양보호사들 이 주로 세탁하였고, 나머지 이불이나 옷은 요양보호사들이 세탁실에 가져오면 자신이 세탁기에 넣 어 돌렸다.“는 취지로 진술하였으나, 이러한 D의 진술은 믿을 수 없다. D은 ① 이 사건 확인서에 ‘청소 이외에 다른 업무는 하지 않음’이라고 기재한 이유에 대해 ”청소 업무 시간이 많이 들어 청소 업무를 위주로 별 생각 없이 작성하였다.“는 취지로 진술하였는데, 이러한 D의 진술에 의하더라도 D이 세탁업무를 주로 수행한 것이 아님은 분명하고, ② 위 라)항과 같은 E과 F의 진술이 사실과 다른 것이냐는 피고 소송수행자의 질문에 ”맞을 수도 있고 안 맞을 수 있는데, 그 부분은 제가 자세히는 모르겠습니다.“라고 진술하였는데, 이러한 D의 진술은 진술 자체로 쉽게 납득하기 어렵다. 사) 사정이 이와 같다면 이 사건 시설의 요양보호사들은 D이 부재한 경우에 세탁업무를 일부 수행 한 것이 아니라 D과 담당 업무를 바꾸어 세탁업무를 전담하였다고 할 것이므로, 이 사건 행위가 이 사건 재개정 고시 제51조 제2항에 따라 정당화된다고 보기도 어렵다. 마. 중결론 결국 이 사건 처분에는 원고가 주장하는 바와 같은 위법이 없으므로, 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 정용석 판사 최승훈 김규현

- 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - - 1 3 - 각주1: 서울고등법원 2019. 4. 5. 선고 2018누68126 판결 참조(대법원 2019. 8. 9.자 2019두39338 판결로 확정 됨). 각주2: 【제정·개정이유】 ◇ 개정이유 ○ 촉탁의 제도 개선 및 필요수 직종 정수화 등을 반영한 2017년 장기요양보험 수가가 조정됨에 따라 관련 규정을 개정하고자 함◇ 주요내용 라. 근무인원 업무범위 및 인원수 산정방법 개정 (안 제50조, 제51조) ○ 필요수 정수화에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위 삭제 및 주야간보호기관 보조원(운전사) 인원수 산정방법* 신설 * 월 근무시간의 100분의 50 이상인 경우 1인으 - 1 4 - 로 산정 바. 필요수 인력배치 관련 규정 개정 (안 제61조, 제66조) ○ 필요수 인력배치 정수화에 따라 현행 필요 수 관련 가산 규정 삭제, 인력배치기준에 정수화된 인력(조리원, 위생원) 추가 - 1 5 -