장기요양급여비용 환수처분 취소 (병합) 장기요양급여비용 환수처분 취소

서울행정법원 제 1 부 판결 사건 2023구합76679 장기요양급여비용 환수처분 취소 2023구합77696(병합) 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고 1. A 2. 사회복지법인 B 원고들 소송대리인 변호사 강을영 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 4. 11. 판결선고 2025. 5. 30.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

1. 원고 A: 피고가 2023. 8. 11. 및 2023. 8. 25. 원고 A에 대하여 한 380,446,740원의 장기요 양급여비용 환수처분 및 230,303,500원의 장기요양급여비용 환수처분을 각 취소한다. 2. 원고 사회복지법인 B(이하 ‘원고 재단’이라 한다): 피고가 2023. 8. 25. 원고 재단에 대하여 한 114,418,050원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고들의 지위(이하 원고들이 운영한 장기요양기관을 ‘이 사건 각 요양기관’이라 한다) 1) 원고 A: 정원 20인의 장기요양기관(노인요양시설)인 ‘C’ 및 정원 18인의 장기요양기관(노인요양시설)인 ‘D’(2022. 2. 16. 폐업)을 개설ㆍ운영한 사람 2) 원고 재단: D의 물적ㆍ인적시설을 승계받아 정원 18인의 장기요양기관(노인요양시설)인 ‘E노인요양원’을 개설ㆍ운영한 재단 나. 피고의 각 처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다) 1) 근거규정: 노인장기요양보험법 제43조 2) 처분사유(이하 원고들이 다투고 있는 조리원에 관한 인력배치기준 위반 및 그로 인한 인력추가배치 가산기준 위반에 관한 사유만을 ‘이 사건 각 처분사유’라 한다) 3) 처분내용 【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 13 내지 15, 17 내지 22호증, 을 제1호증의 각 기 재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 각 처분의 위법 여부 가. 현지조사 전 사전통지 관련 위법 여부 1) 원고들의 주장 요지 피고는 행정조사기본법 제17조 제1항 본문에 따라 현지조사 7일 전까지 원고들에게 서면에 의한 통 지를 하지 않았고, 제17조 제1항 단서 제1호에서 정한 사전통지의 예외 요건을 충족한다는 사실에 대하여 주장ㆍ입증한 사실 또한 없다. 이 사건 각 처분은 행정조사기본법 제17조 제1항을 위반한 현지조사에 기초하여 이루어진 것으로서 위법하다. 2) 구체적 판단 가) 행정조사기본법 제17조에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 같은 법 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사 서(이하 ‘출석요구서등’이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하 되(제1항 본문), 다만 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우(제1항 단서 제1호) 및 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우(제1항 단서 제3호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 나) 피고가 이 사건 각 요양기관에 대한 현지조사를 실시하기에 앞서 그 조사개시 7일 전까지 원고들에게 출석요구서등을 서면으로 통지하지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 ❶ 이 사건 각 요양기관에 대한 현지조사는 이 사건 각 요양기관의 인력배치기준 준수 여부, 비용청구의 적법ㆍ타당성 여부 등 노인장기요양보험 관련 제반사항을 확인하고, 위반사항이 적발될 경우 부 당이득금 환수 등의 조치를 취하기 위한 목적에서 시행된 것으로, 그 특성상 관계인의 진술이나 이 사건 각 요양기관이 제출하는 자료에 의존하여 이루어질 수밖에 없는 점, ❷ 현지조사 예정사실을 미리 통지하거나 혐의사실을 사전에 고지할 경우 이 사건 각 요양기관이 관련 자료를 조작ㆍ은닉ㆍ 폐기하거나 관계인들의 진술을 맞추는 등의 방법으로 현지조사를 무력화시키고 증거를 인멸하여 현지조사의 목적 달성에 장애가 생길 염려가 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 각 요양기관에 대한 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호가 정하고 있는 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'에 해당한다고 봄이 상당하다. 나아가 을 제18 내지 21호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 각 요양기관에 대한 현지조사를 실시한 조사원들은 그 조사개시일인 2023. 6. 19. E 노인요양원을 개설ㆍ운영한 원고 재단의 대표자이자 C 및 D의 개설ㆍ운영자인 원고 A에게 이 사건 각 요양기관에 대한 현지조사의 목적, 조사기간, 조사 담당자, 조사의 범위, 관계 법령, 제출요구자 료, 권리구제제도 등이 기재되어 있는 ‘현장조사서’, ‘장기요양기관 현지조사 안내문’, ‘장기요양급여 관계서류 제출요구서’, ‘권리구제제도 안내서’를 교부하였고, 원고 A은 ‘현지조사에 동의함’, ‘안 내 받았음’ 등의 내용을 자필로 기재하고 서명하였는바, 설령 이 사건 각 요양기관에 대한 현지조사 와 관련하여 사전통지를 누락한 것이 위법하다고 하더라도, 그와 같은 사유가 이 사건 각 처분을 취 소할 정도의 중대한 절차적 하자에 해당한다고 볼 수 없다. 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 나. 처분의 이유제시 관련 위법 여부 1) 원고들의 주장 요지 피고는 이 사건 각 처분을 함에 있어 행정절차법 제23조 제1항에 따른 이유제시를 하지 아니하였다. 2) 관련 법리 행정청이 처분을 할 때는 일정한 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다 (행정절차법 제23조 제1항). 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용, 관계 법령과 해당 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명 시되어 있지 않았더라도 이를 처분을 취소하여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 등 참조). 3) 구체적 판단 앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정, 즉 이 사건 각 처분에 관한 환수예정통보서 및 처분서에는 환수결정의 법적 근거 및 총 환수금액이 기재되어 있고, 붙임 첨부문서에는 각 급여제공월별로 환수사유에 해당하는 위반코드와 환수결정금액이 기재되어 있으며, 이 사건 각 요양기관에 대한 현지조사 당시 원고 A에게 교부된 최종확인서에는 환수사유별 구체적인 위반사실이 상세히 기재되어 있었는바, 원고들이 이 사건 각 처분에 불복하여 행정구체절차로 나아감에 어떠한 지장이 있었다고 볼 수 없다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다. 다. 처분권한 관련 위법 여부 1) 원고들의 주장 요지 이 사건 각 처분은 피고의 서울강원지역본부에 의하여 이루어졌는바, 피고의 서울강원지역본부는 내부기관에 불과할 뿐 이 사건 각 처분을 할 권한이 없으므로, 이 사건 각 처분은 처분권한 없는 자에 의하여 이루어진 것으로서 위법하다. 2) 구체적 판단 가) 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호는 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 피고는 그 장기요양급여비용에 상 당하는 금액을 징수한다고 규정하고 있고, 같은 법 제51조는 노인장기요양보험법에 따른 피고 이사장의 권한의 위임에 관하여 국민건강보험법 제32조를 준용한다고 규정하고 있다. 국민건강보험법 제32조는 ‘이 법에 규정된 이사장의 권한 중 급여의 제한, 보험료의 납입고지 등 대 통령령으로 정하는 사항은 정관으로 정하는 바에 따라 분사무소의 장에게 위임할 수 있다’고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제13조 제10호는 이사장이 분사무소의 장에게 ‘그 밖에 법에 따른 공단 업무의 효율적인 수행을 위하여 공단의 정관으로 정하는 권한’을 위임할 수 있다고 규정하고 있으며, 피고의 정관 제16조 [별표] 위임 대상 이사장 권한(제16조 관련) 제2호 버목은 이사장이 노인장기요양보험법 제43조에 따른 부당이득의 징수에 관한 권한을 지사의 장 및 지역본부의 장에게 위 임한다고 규정하고 있다. 나) 살피건대, 피고는 위와 같은 위임규정에 근거하여 피고의 지역본부의 장인 서울강원지역본부장에게 부당이득의 징수에 관한 권한을 위임하여 그로 하여금 관련 업무를 처리하게 한 것이므로, 이 사건 각 처분이 권한 없는 자에 의하여 행하여진 위법한 처분이라고 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 라. 처분사유의 존부 1) 원고들의 주장 요지 이 사건 각 요양기관은 위탁업체로부터 급식을 공급받아 조리원을 둔 경우와 동등한 수준의 급식을 제공하였고, 밥 짓기와 해동은 조리 업무에 해당한다고 볼 수 없으며, 설령 이 사건 각 요양기관이 위탁업체에 부분위탁을 한 것이라고 보더라도 다른 종사자들이 본연의 업무 수행에 지장을 초래받 지 않은 상태에서 입소자에게 양질의 식사를 제공한 이상 조리원에 관한 인력배치기준 및 그로 인 한 인력추가배치 가산기준을 위반하였다고 볼 수는 없으므로, 이 사건 각 처분사유는 부존재한다. 2) 관계 규정 가) 노인장기요양보험법에 의하면, 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 하는데(제31조 제1항), 그 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 시설급여를 제공하려는 장기요양기관의 경우 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 정하고 있고, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준 중 ‘6. 직원의 배치기준’에 의하면, 입소자 30명 미만 10명 이상의 노인요양시설은 조리원 1명을 두어야 하나, 영양사 및 조리원 이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 조리원을 두지 않을 수 있다[비고 제6항]. 나) 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2022. 12. 28. 보건복지부고시 제2022-301호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기 관유형별ㆍ직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따르고(제48조 제1항), 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 ‘해당 월에 공휴일, 근 로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간’으로 하며(제49조 제1항), ‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해서는 해당 직원은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다(제51조 제1항 본문). 시설급여기관 등이 요양보호사, 사회복지사, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사 직종에 대해 제48조의 인력배치기준을 초과하여 배치한 경우 로서 일정한 기준을 충족한 경우 인력추가배치 가산이 인정되는데(제55조 제1항), 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고(제54조 제1항), 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우 인력배치기준 위반 감액이 적용되며(제63조), 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 시설급여기관 등은 해당월에 제55조의 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한 다(제54조 제3항 본문). 3) 구체적 판단 가) 노인장기요양보험법령 등 관계 법령이 장기요양기관의 시설 및 인력기준을 정하고 있는 취지는 장기요양기관이 급여를 제공할 때에 업무분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적 정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이다. 따라서 입소자 30명 미만 10명 이상 인 노인요양시설에 1명의 조리원을 필수적으로 두도록 하는 것은 노인요양시설로 하여금 조리업무를 전담하는 전문 인력을 갖추도록 함으로써 이용자에게 매 끼니마다 균형 잡힌 식단과 양질의 식사가 제공될 수 있도록 함에 그 의의가 있고, 예외적으로 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우 조리원 배치의무가 면제될 수 있다고 하더라도 이는 노인요양시설에 조리원을 상시 배치하여 매 끼니마다 적정한 식사가 제공되는 것과 동등한 수준으로 위탁급식업체로부터 급식을 제공받는 경우로 엄격하게 해석되어야 한다. 따라서 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준 중 ‘6. 직원의 배치기준’의 비고 제6항에서, 조리원을 두지 않을 수 있다고 규정하고 있는 ‘급식을 위탁하는 경우’란 밥, 국, 반찬 등이 제공될 수 있도록 ’급식을 전량위탁 하는 경우‘, 즉 해당 요양기관이 식재료의 구매, 전처리, 조리, 배식 등 급식 운영에 필요한 모든 과정을 포함한 급식 서비스 일체를 외부 전문 급식 업체에 위임하여 수행하는 경우를 의미한다고 봄이 상당하고, 앞서 본 관계 규정의 체계적 구조와 문언, 목적이나 취지 등에 비추어 볼 때, 위 비고 조항의 의미가 분명하지 않다거나 위와 같은 해석이 예측불가능하여 명확성의 원칙에 반한다고 볼 수도 없다. 나) 갑 제7 내지 12, 23 내지 29호증, 을 제2 내지 17호증의 각 기재, 증인 I의 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, ❶ 이 사건 각 요양기관이 조리원을 별도로 채용하지 않거나 시간제 조리 원만을 채용한 상태에서 주식회사 J과 급식위탁계약을 체결한 후 위 업체로부터 국과 반찬을 냉동식으로 공급받은 사실, ❷ C은 2019. 6.부터 2023. 4.까지, D은 2018. 11.부터 2022. 2.까지, E노인요양원은 2022. 2.부터 2023. 1.까지 요양보호사들이 주식회사 J으로부터 공급받은 냉동식의 해동, 밥 짓기, 배식, 설거지 등의 업무를 담당한 사실, ❸ C은 2020년부터 2021년까지 매년 약 6개월 동안 미등록자인 K를 채용하고, 2023. 1.부터 2023. 4.까지 조리원 F을 채용하여 조리원의 업무를 수행하도록 하였으나, 해당 기간에도 조리원 F 및 K는 하루 약 3시간 정도만 근무하였고, 그 외의 시간에는 여전히 요양보호사들이 냉동식의 해동, 밥 짓기, 배식, 설거지 등의 업무를 담당한 사실, ❹ E노인요양원은 2023. 1. 1.부터 2023. 1. 31.까지의 기간 동안 H를 조리원으로 등록하였으나, H는 설거지와 주방 청소만을 하였을 뿐이고, 요양보호사들이 식사 준비 등의 업무를 수행한 사실이 인정되는바, 이 사건 각 요양기관은 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준 중 ‘6. 직원의 배치기준’의 비고 제6항이 정하고 있는 ‘영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁한 경우’에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 각 요양기관이 조리원에 관한 인력배치기준 및 그로 인한 인력추가배치 가산기준을 위반하였다고 봄이 상당하고, 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 말하는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐한 경우만을 의미하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다고 보아야 하므로(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두 3975 판결 취지 참조), 이 사건 각 처분사유를 인정할 수 있고, 원고들이 주장하는 사정들 및 제출 한 증거들만으로는 위와 같은 판단을 뒤집기에 부족하다. 다) 이에 대하여 원고들은, 급식을 위탁하여 조리원이 부재하거나 시간제 조리원이 근무하는 시간 이외에만 요양보호사가 조리원의 업무를 일부 수행한 경우에 불과하므로, 이 사건 고시 제51조 제2항에 따라 요양보호사들이 요양보호사로서 실 근무한 것으로 보아야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 이 사건 고시 제51조 제2항은 ‘제1항에도 불구하고 조리원, 위생원, 보조원(운전사), 사무원, 관리인이 부재하거나 조리원, 위생원, 보조원(운전사), 사무원, 관리인의 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실 근무한 것으로 본다’고 규정하고 있는 바, 이에 의하더라도 조리원 등의 업무를 다른 종사자가 불가피하게 일부 분담한 경우에 한정되어 근무시간이 인정될 뿐인데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 요양기관에서는 요양보호사에 의해 조리원의 업무가 상시적으로 이루어지고 있었고, 이를 일시적으로 조리원의 업무를 불가피하게 보조한 것으로는 볼 수 없는 이상, 이와 다른 전제에 선 원고들의 위 주장은 받아들일 수 없다. 마. 재량권의 일탈ㆍ남용 여부 원고들은, 이 사건 각 처분으로 인하여 원고들이 입는 불이익이 지나치게 과도하여 그 균형을 상실 하였으므로 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다고 주장하나, 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호의 규정 형식 및 내용에다가 이에 따른 부당이득 환수처분이 부당하게 장기요양급여비용이 지급된 경우 이를 전부 원상회복시키려는 취지로 보이는 점 등까지 보태어 보면, 위 규정에 따른 장기요양급여비용 환수처분은 그 징수여부나 범위를 피고가 임의로 결정할 수 없는 기속행위에 해당한다고 할 것이므로, 이 사건 각 처분의 법적 성격이 재량행위에 해당함을 전제로 한 원고들의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 받아들일 수 없다. 바. 소결론 이 사건 각 처분의 위법사유에 관한 원고들의 주장은 모두 이유 없다. 4. 결론 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각한다. - 1 0 - 판사 양상윤(재판장) 정한영 조약돌

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