장기요양급여비용 환수처분 취소

서울행정법원 제 6 부 판결 사건 2024구합65133 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고 A 소송대리인 변호사 강을영 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 4. 25. 판결선고 2025. 6. 27.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2021. 9. 9. 원고에게 한 65,015,720원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 경남 합천군 B에서 노인장기요양보험법에 따라 재가장기요양기관인 'C센터'(이하 '이 사건 기관'이라 한다)를 설치 · 운영하고 있는 사람이다. 나. 합천군수는 피고의 지원을 받아 2021. 7. 5.부터 2021. 7. 8.까지 조사대상기간을2018. 6.부터 2021. 5.까지로 하여 이 사건 기관에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하 였다. 다. 피고는 이 사건 현지조사 결과를 토대로 2021. 9. 9. 원고에게 '노인장기요양보험법 제43조의 규정에 따라 과다 지급된 장기요양급여비용을 환수한다'고 하면서 아래와 같이 환수 결정 내역을 통보(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 절차적 위법 여부 1) 현지조사 전 사전통지 관련 위법 여부 가) 원고 주장의 요지 피고는 이 사건 현지조사 개시 7일 전까지 현지조사에 관한 사전통지를 하지 않아 행정조사기본법 제17조 제1항을 위반하였다. 나) 판단 (1) 행정조사기본법 제17조 제1항 본문은 '행정조사를 실시하고자 하는 행정기 관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다'고 규정하고, 같은 항 단서는 '다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다'고 하여 사전통지의 예외를 규정하면서 제1호에서 그 사유 중 하나로 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'를 정하고 있다. (2) 피고가 이 사건 현지조사 7일 전까지 원고에게 서면에 의한 통지를 하지 않은 사실은 당사자 사 이에 다툼이 없다. 그런데 앞서 본 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 현지조사는 인력배치기준 준수 여부 및 비용청구의 적법 · 타당성 여부 등 노인장 기요양보험 관련 제반사항을 확인하고, 위반사항이 적발될 경우 부당이득금 환수 등의 조치를 취하 기 위한 목적에서 시행된 것으로서, 그 특성상 요양기관이 제출하는 자료와 관계인들의 진술에 의 존할 수밖에 없고, 이러한 목적의 현지조사에 대하여 사전통지를 할 경우 조사대상기관이 관련자와의 모의 또는 관련서류의 조작 등을 통하여 위반사항을 은폐할 우려가 적지 아니한 점, ② 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 따르면 사전통지를 할 경우 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없는지에 관한 판단은 행정조사를 실시하는 행정기 관의 장이 하는데, 이 사건 현지조사에 사전통지를 생략할 사유가 있다고 본 합천군수의 판단이 현 저하게 자의적이거나 객관적 합리성을 잃었다고 볼 만한 사정을 찾기 어려운 점, ③ 원고의 위임을 받은 E은 조사 목적, 기간, 범위, 관계 법령, 제출자료, 조사대상기간 등이 기재된 현장조사서를 교 부받고 그 하단에 자필로 '현지조사에 응하겠음', '현장조사대상기간 연장에 응하겠음'이라고 기재 한 다음 기명 및 서명한 점을 종합하면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제 1호가 정한 사전통지의 예외사유에 해당하므로 피고가 이 사건 현지조사와 관련하여 사전통지를 하지 않은 것을 위법하다고 보기 어렵고, 설령 피고가 사전통지를 하지 아니함으로써 이 사건 현지조사 과정에서 원고의 절차적 권리가 일부 제한되었다고 하더라도 이 사건 처분이 위법하여 취소할 정도로 중대 한 것이라고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 사전통지 및 처분의 이유제시 관련 위법 여부 가) 원고 주장의 요지 피고는 이 사건 처분 전에 구체적인 처분사유와 근거법령을 제시하지 않았으므로 이 사건 처분에는 행정절차법 제21조, 제23조를 위반한 절차상 하자가 있다. 나) 판단 (1) 관련 규정 및 법리 행정절차법 제21조 제1항은 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 그에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견 제출기한 등을 당사자 등에게 통지하도록 하고 있다. 또한 같은 법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고, 같은 법 시행령 제14조의2는 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다고 정하고 있다. 이러한 규정들은 헌법상 적법절차원칙에 따라 불이익처분을 하기 전에 당사자 등에게 적절한 통지를 하여 의견이나 자료를 제출할 기회를 부여함 으로써처분 상대방의 방어권 행사를 실질적으로 보장하려는 데 그 취지가 있다. (2) 구체적 판단 (가) 앞서 본 증거들에다가 갑 제2, 3호증 및 을 제3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면 아래와 같은 사실이 인정된다. ① 원고의 위임을 받은 E은 2021. 7. 8. 합천군수를 상대방으로 하여 '서비스 일수 · 횟수를 늘려서 청구(J02), 인력추가배치 가산기준 위반청구(J11), 인력 추가배치 가산기준 위반청구(K15), 배상책임보험 가입기준 위반(K12), 인력배치기준 위반청구(K14), 시설 · 인력에 관한 변경 신고를 하지 않거나 거짓으로 신고(X02)'의 각 사유와 관계 법령 등이 기재된 확인서를 작성하고, 자필로 기명하고 서명하였으며, 이 사건 기관의 직인을 날인하였다. ② 피고는 이 사건 현지조사 결과에 따라 2021. 7. 29. 원고에게 환수사유를 'J02: 서비스 일수 · 횟수를 늘려서 청구(복지용구 포함)', 'J11: 인력추가배치 가산기준 위반청구', 'K12: 배상책임보험 가입기준 위반', 'K14: 인력배치기준 위반청구(위반전부가 고유 업무 외 다른 업무 수행으로 인한 것)', 'K15: 인력추가배치 가산기준 위 반청구(겸직 직종 및 고유 업무 외 다른 업무 수행 등)'으로, 환수예정금액을65,015,720원으로 하여 '장기요양급여비용 환수예정 통보'를 하였고, 여기에는 장기요양급여비용 환수예정 월별내역서, 장기요양급여비용 환수예정내역서가 첨부되어 있으며, 이에 대한 의견이 있는 경우 2021. 8. 18.까지 의견서를 제출하여 달라는 내용이 포함되어 있었다. ③ 이에 원고는 2021. 8. 10. 피고에게 의견서를 제출하였고, 피고는 2021. 9. 9. 원고에게 환수 예정처분의 경위, 구체적 위반사유, 관계 법령, 원고의 의견에 대한 답변 및 환수예정통보금액이 담 긴 '장기요양급여비용 환수예정통보에 대한 의견 검토결과'를 알리면서, 같은 날 원고에게 앞서 본 2021. 7. 29. 자 장기요양급여비용 환수예정통보서에 기재된 것과 같은 내용으로 이 사건 처분을 하였다. (나) 이와 같이 피고가 원고에게 이 사건 처분에 앞서 제시한 확인서, 환수예정통보서, 장기요양급여비용 환수예정통보에 대한 의견제출 내용 검토결과서에는 위반 항목별 구체적 위반사유와 개별 환수금액 등 정보들이 상세하게 기재되어 있었고, 원고는 환수예정통보를 받고 피고에게 이에 대한 의견을 제출하였으며, 피고로부터 그에 대한 답변을 받기도 하였다. 따라서 비록 이 사건 처분서 자체에 처분사유와 법적 근거가 구체적으로 명시되지 않았다고 하더라도, 원고로서는 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어지는지 충분히 알 수 있어 이 에 대한 불복절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었다고 판단되므로, 이 사건 처분에 이를 취소할 정도의 절차적 하자가 있다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 나. 처분사유의 부존재 여부 1) 원고 주장의 요지<각주1> 요양보호사 F은 송영업무 등을 하면서 수급자들의 차량 탑승과 하차에 도움을 주고, 차량 운행 중 에는 말벗을 하는 등으로 의사소통 도움 활동을 하는 등 요양보호사로서의 업무를 수행하였다. 그 럼에도 피고가 요양보호사 F의 월 기준근무시간이 충족되지 않았다고 보아 이 사건 처분을 한 것은 잘못이다. 2) 판단 가) 관련 규정 노인장기요양보험법 제31조 제1항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항 제1호는 재가급여를 제공하 려는 자로 하여금 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9]에 따른 시설 및 인력을 갖추도록 규정하고, 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9]는 재가노인복지시설의 직원 배치기준을 각 직종별로 구분하면서, 요양보호사의 업무 내 용을 '이용자에게 신체활동 지원, 가사활동 지원 등'으로 정하고 있다. 한편 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(이하 '이 사건 고시'라 한다)는 제47조 이하에서 인력배치기준 및 인력추가배치에 따른 급여비용 가산 규정을 두고 있 는데 그 취지는 장기요양기관이 양질의 요양급여 서비스를 제공할 수 있도록 필요한 인력을 충분히 배치하도록 유인하려는 데에 있다. 이러한 내용 등에 비추어 보면, 장기요양기관이 요양보호사 인력배치기준에 따른 급여비용을 받고 인력추가배치에 따른 급여비용을 가산받기 위해서는 요양보호사가 '이용자에게 신체활동 지원, 가사활동 지원 등'이라는 고유 업무를 주로 수행하여야 한다고 봄이 타당하다. 나) 구체적 판단 앞서 본 사실과 앞서 든 증거들, 을 제4 내지 9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, F이 이 사건 기관에서 주로 수행한 업무는 운전업무로 보이고 이는 요양보호사의 고유 업무에 해당하지 않으므로 처분사유가 인정된다. 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. (1) 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). F이 2021. 7. 6. 이 사건 현지조사 과정에서 자필로 작성한 사실확인서에는 '계약서 작성은 요양보호사로 하였으나 주 업무는 어르신 송영임', '송영 차량에 어르신 10~11명을 태워서 송영함'이라는 내용과 함께 '위 내용은 직접 말하고 작성한 사실임'이라고 기재되어 있다. 이에 따르면 F이 이 사건 기관에서 주로 수행한 업무는 운전업무로서 이를 '이용자에게 신체활동 지원, 가사활동 지원 등'에 해당하는 요양보호사로서의 고유 업무라고 보기 어렵다. (2) 원고는 F이 기존 진술을 번복하는 내용의 2025. 3. 11. 자 사실확인서를 제출하였으나, 위 사실확인서는 부동문자로 작성된 문서에 F의 기명과 서명만 있는 형태이고 그 진술을 번복하게 된 동 기나 경위가 석연치 않으며 원고 측의 요청에 의하여 작성된 것으로 보이는 등 이를 선뜻 믿기 어렵다. (3) 이 사건 기관에 근무하였던 직원들은 이 사건 현지조사 과정에서 아래와 같은 내용으로 진술하 였고, 각 진술은 비교적 구체적이며 주요 부분에 있어 상호 일치 하므로 신빙할 수 있다. (4) 원고는 설령 F이 보조원(운전사)의 업무를 하였다고 하더라도 이는 보조원(운전사)이 부재하거 나 운전업무에 도움이 필요하여 그 업무를 일부 수행한 것에 불과하므로 이 사건 고시 제51조 제2항에 따라 신고한 직종인 요양보호사로서 실 근무한 것으로 보아야 한다고도 주장한다. 그러나 앞서 본 사정들에 비추어, F은 이 사건 기관에서 운전업무를 주로 하였다고 보이고 이를 단지 일시적으로 보조원(운전사)의 업무를 불가피하게 보조한 것으로 볼 수 없으므로, 위 규정을 근거로 원고 가 요양보호사 인력배치기준과 인력추가배치 가산기준을 위반하지 않았다고 평가할 수 없다. 4. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 나진이(재판장) 조용민 윤서진

\n 각주1: 원고는 요양보호사 F의 업무범위 관련 처분사유 이외에 다른 처분사유에 대하여는 다투고 있지 않다. - 1 0 -