장기요양급여비용환수처분취소

서울고등법원 2026. 5. 22. 선고 2023누47802 판결 [장기요양급여비용환수처분취소] 서울고등법원 제 1 0 - 1 행 정 부 판결 사건 2023누47802 장기요양급여비용 환수처분취소 원고, 항소인 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 이지훈, 이혜원 피고, 피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2023. 6. 8. 선고 2022구합55606 판결 변론종결 2026. 4. 17. 판결선고 2026. 5. 22.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2020. 3. 25. 원고에 대하여 한 장기요양급여비용65,953,230원의 환수처분을 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는 제1심판결 일부를 아래 제2항과 같이 수정하고, 원고가 이 법원에서 추가한 주장에 대하여 아래 제3항과 같이 추가로 판단하는 외에는 제1심판결 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다. 2. 수정하는 부분 ○ 제1심판결의 별지 '관련 법령 및 고시 등'을 이 판결의 별지 '관련 법령 및 고시등'으로 고친다. ○ 제1심판결 제9쪽 제7행, 제12행, 제16쪽 제4행의 각 "이 법정"을 "제1심 법정"으로 고친다. ○ 제1심판결 제9쪽 제20행의 "노인복지법 시행규칙"을 "구 노인복지법 시행규칙(2020. 2. 5. 보건복지부령 제707호로 시행된 것, 이하 같다)"으로 고치고, 제10쪽 제2행의 "타당하고,"를 "타당하다."로 고치며, 제10쪽 제2행의 "이와 달리"부터 제8행까지를 다음과 같이 고친다. 『 나아가 원고는, 구 노인복지법 시행규칙 [별표4]에서 '입소자 30명 미만 10명 이상'인 노인요양시설에 대하여는 위생원을 필수 배치 인력으로 규정하고 있지 않고, 보건복지부가 발간한 '요양보호사 표준교재'에는 '세탁'이 요양보호사의 업무에 포함되어있으므로, D가 세탁 업무를 하였더라도 요양보호사 업무를 한 것으로 보아야 한다고 주장한다. 그러나 ① 앞서 살핀 바와 같이 구 노인복지법 시행규칙 [별표4]는 '요양보호사'와 '위생원'을 별개의 직종으로 구분하여 배치기준을 정하고 있는 점, ② 세탁은 세탁물을 외부에 위탁하여 처리하는 등의 방법으로도 이루어질 수 있으므로, 소규모노인요양시설에 대해 위생원을 필수 배치 인력으로 규정하지 않았다고 하여, 그것이곧 다른 직종의 직원이 위생원의 업무를 대신 전담할 것을 당연한 전제로 하는 취지라고 볼 수 없는 점, ③ 구 노인복지법 시행규칙 [별표4]는 모든 규모의 노인요양시설에 대해 '입소자 2.5명당 1명'의 요양보호사를 배치하도록 규정하고 있는데, 만약 소규모노인요양시설의 경우 위생원이 필수 배치 인력으로 규정되지 않다는 이유로 요양보호사가 본연의 업무 대신 위생원의 업무를 전담할 수 있다고 해석한다면, 이는 소규모노인요양시설에서는 입소자 1명당 요양보호사 인원이 실질적으로 줄 어드는 결과가 되어, 양질의 요양보호 서비스를 제공하기 위해 규모에 상관없이 엄격한 요양보호사 배치 기준을 정하고 있는 위 규정의 취지에 반하게 되는 점, ④ 원고가 내세우는 '요양보호사 표준교재'는 요양보호사의 업무를 '대상자의 신체를 돌보는 업무와 식사, 배설, 목욕, 이동, 청소, 세탁, 외출 돕기 등의 일상 업무보조의 역할과 생활 상담 지원' 으로 기재하고 있어서 거기에 '세탁'이 포함되기는 하나, 위 문구 자체에 의하더라도 '세탁'은 요양보호사의 주된 업무 인 '대상자의 신체를 돌보는 업무와 식사, 배설 등의 일상 업무보조 역할'을 수행하는 과정에서 부수적으로 이루어지는 서비스에 불과함을 쉽게 알 수 있는바, 이는 D처럼 세탁 업무를 전담하여 이를 주된 업무로 하는 경우와는 구별되는 것인 점 등을 고려하면, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 』 ○ 제1심판결 제11쪽 제5행의 "진술하였다." 뒤에 다음의 내용을 추가한다. 『 원고는, 물리치료사 K, 요양보호사 M, O의 각 진술은, 간호사 E의 근무시간에 대한 진술 부분이 서로 일치하지 않고, 이들은 E과 근무장소가 달라 E의 출 · 퇴근 시간을 알 수 없었으므로, 그 신빙성이 낮다는 취지로 주장하나, ① 이들의 진술은 E의 퇴근 시간이 오후 3시인지 4시인지에 대하여만 차이를 보일 뿐 나머지 내용이나 전체적인 취지는 일치하 고, 피고는 원고에게 유리하게 E의 퇴근 시간을 오후 4시로 인정한 점, ② 거동과 의사소통이 불편한 노인을 보호하는 요양보호 업무의 특성상 물리치료사, 요양보호사, 간호사 사이에는 통상적으로 긴밀하게 소통이 이루어질 것으로 보이므로, 근무 공간이 동일하지 않더라도 간호사인 E의 출 · 퇴근 여부나 시간을 쉽게 파악할 수 있었을 것으로 봄이 타당 한 점 등을 고려하면, K, M, O의 각 진술은 충분히 신빙할 만하다고 볼 수 있고, 이를 다투는 원고의 위 주장은 받아들 이지 않는다. 』 ○ 제1심판결 제11쪽 제7행의 "인정하고 있고"를 "인정하고 있고(원고의 배려로 13일 동안 30분 정도 일찍 출 · 퇴근 한 사실이 있다는 E 작성의 사실확인서의 기재, 위 기간 동안 오후 5시경 퇴근하였다는 제1심 법정에서의 E의 증언 참조. 요양보호사 L가 작성한 사실확인서에는 E의 근무시간과 관련하여 '작년 6. 4 지방선거시 정시 출퇴근하였음'으로 기재되어 있고, 원고는 L의 이 부분 진술을 강조하나, L의 이 부분 진술은 위와 같은 E 본인의 진술에도 부합하지 않는 것이어서 믿을 수 없다)"로 고친다. ○ 제1심판결 제11쪽 제17행의 "없고"부터 제18행의 "보이는 등"까지를 다음과 같이 고친다. 『 없다. 또한 원고는, E이 이 사건 요양기관 내에 있는 경우에는 '보고'로, 외부에 있는 경우에는 '전화보고'로 구분하여 업무인계서에 기재되어 있다면서, 2018. 5. 16.에는 E이 퇴근시간 후에도 이 사건 요양기관 내에 머물며 Q의 상태를 확인하였기 때문에 22시 40분에 '보고'를 한 것으로 업무인계서에 기재되어 있다고 주장하나, P는 위 사실확인서에서 '2018. 5. 16. E에게 22시 40분에 보고하자 30분 후에 시설에 도착하였다'고 기재하여 원고의 위 주장과 달리 당시 E이 이 사건 요양기관 내에 있지 않았다는 취지로 진술하였다. 그리고 E은 제1심 법정에서 '2018. 5. 15. Q의 상태 가 좋지않아 시설에 함께 머물다가 11시쯤 퇴근하였다'고 진술하였으나, P는 위 사실확인서에서 '2018. 5. 15. 22시 에 E에게 보고하자 30분 후에 시설로 도착하였다'고 기재하여 E의 퇴근 여부에 대해 상호 진술이 일치하지 않는다. 이 러한 사정들을 종합하면 』 ○ 제1심판결 제14쪽 제2행의 "하였고"부터 제4행까지를 다음과 같이 고친다. 『 하였다. 나아가 위 조항은 미리 사용한 연차 유급휴가가 월 기준 근무시간에 포함되기 위한 요건과 범위를 엄격하게 정하고 있는 점, 이는 장기요양기관 근로자의 복지 향상을 위하여 예외를 마련하면서도 그로 인해 수급자에 대한 서비스의 질적 하락이 발생할 것을 우려하여 이를 방지하기 위한 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 위 조항은 정책 변경 에 따른 것으로 봄이 타당하고, 원고의 주장처럼 종전 규정에 위헌적인 요소가 있어 이를 해소하려는 반성적인 고려에 서 이루어진 것으로 보기 어렵다. 또한 원고는, 행정기본법 제14조 제3항 단서에서 따라 위 조항이 소급적용되어야 한 다고도 주장하나, 행정기본법 제14조 제3항 단서의 문언에 의하더라도 그 적용대상은 "제재처분"이고, '제재처분'은 ' 법령 등에 따른 의무를 위반하거나 이행하지 아니하였음을 이유로 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분'을 의미하는데(행정기본법 제2조 제5호), 이 사건 처분은 지급요건을 충족하지 못하였음에도 잘못 지급된 돈을 원 래대로 돌려놓기 위한 목적으로 행해지는 부당이득반환의 성격을 가진 처분이므로(거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우에 대한 제재처분에 관하여는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호가 따 로 정하고 있다), 이 사건 처분에는 행정기본법 제14조 제3항 단서가 적용되지 않는다고 봄이 타당하다(대법원 2024. 12. 26. 자 2024두54300 판결로 확정된 서울고등법원 2024. 9. 4. 선고 2023누72129 판결 등 참조). 따라서 위 조항의 소급적용에 관한 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 』 3. 추가 판단 가. 원고는, 피고가 이 사건 현지조사 7일 전까지 원고에게 서면에 의한 통지를 하지 않았으므로, 이 사건 처분은 행정조사기본법 제17조 제1항을 위반하여 위법하다고 주장한다. 살피건대 행정조사기본법 제17조 제1항 본문은 '행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 출석요구서등을 조사개 시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다'고 규정하면서, 다만 같은 항 단서 제1호에서 '행정조사를 실 시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우' 에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있도록 규정하고 있다. 이 사건의 경우 피고가 이 사건 현지조사 7일 전까지 원고에게 서면에 의한 통지를 하지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 ① 이 사건 현지조사는 장기요양기관이 법령에서 정한 시설과 인력을 갖추고 법령을 준수하여 행정기관에 신고한대로 수급자들에게 장기요양급여를 제공하고 있는지 등을 확인하기 위하여 실시되는 행정조사로서, 그 특성상 장기요양기관에서 제출하는 자료와 관계자들의 진술에 의존할 수밖에 없는바, 조사대상자인 장기요양기관 이 피고로부터 조사 예정사실 등을 미리 통지받는 경우에는 과거의 업무수행일지 등 관련 자료를 은닉, 변경 또는 폐기 하거나 관계인들로 하여금 진술을 맞추게 하는 등으로 행정조사의 목적 달성 자체가 불가능해질 우려가 있는 점, ② 사전통지를 할 경우 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없는지에 관한 판단은 행정조사를 실시하는 행정기관의 장이 하게 되는데, 이 사건 현지조사에 사전통지를 생략할 사유가 있다고 본 보건복지부장관의 판단이 현저하게 자의 적이거나 객관적 합리성을 잃었다고 볼 만한 사정을 찾기 어려운 점, ③ 을 제16호증의 기재에 의하면, 원고는 이 사건 현지조사 개시 당시 피고로부터 현장조사서, 현지조사안내문, 권리구제제도 안내, 장기요양급여 관계서류 제출요구 서 등을 서면으로 교부받고, 이들 문서에 자필로 "현지조사에 성실히 응하겠습니다.", "현지조사 안내를 받았음"등으로 기재한 다음 서명한 사실을 인정할 수 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호가 정한 사전통지의 예외사유에 해당한다고 봄이 타당하므로, 이 사건 처분에 절차적 위법 사유가 있다고 할 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다. 나. 원고는, 2023. 12. 29. 보건복지부 고시 제2023-289호로 개정된 '구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정 방법 등에 관한 고시' 제54조 제1항, 제3항이 일부 직종에서 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 인력배치기준을 충족한 다른 직종에 대하여는 인력추가배치 가산을 인정하도록 규정하고 있는데, 이 사건에서도 위 개정된 고시를 적 용하여야 한다고 주장한다. 그러나 위 개정된 고시는 그 시행일이 2024. 1. 1.이고, 달리 소급적용에 관한 경과규정을 두고 있지 아니하며, 인력배치기준 위반에 대한 감액비율 등을 보다 합리적으로 개선 · 반영하기 위한 정책적 고려에 서 개정된 것 으로 보이므로, 위 개정된 고시를 이 사건 처분에 소급적용할 수 없다(대법원 2024. 5.30. 자 2024두3 5484 판결로 확정된 대구고등법원 2024. 1. 19. 선고 2023누11833 판결 등 참조). 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다. 다. 원고는, 이 사건 처분이 재량행위에 해당함에도 피고가 이를 기속행위로 보아 아무런 재량적 고려 없이 처분에 이 르렀으므로, 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 그러나 이 사건 처분의 근거가 되는 구 노인장기요양보험법(2021. 12. 21. 법률 제18610호로 개정되기 전의 것) 제43조 제1항 제4호에 따른 부당이득 환수처분은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구하여 지급받은 장기요양급여비용을 전액 징수해야 하는 기속행위에 해당하므로(대법원 2026. 3. 12. 선고 2024두55723 판결 참조), 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다. 4. 결론 그렇다면 제1심판결은 정당하고 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 오현규(재판장) 박혜선 원종찬