장기요양급여비용 환수결정처분취소

서울고등법원 제 3 행 정 부 판결 사건 2024누61386 장기요양급여비용 환수결정처분취소 원고,항소인 A 소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 피고,피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2024. 9. 26. 선고 2023구합72332 판결 변론종결 2025. 6. 12. 판결선고 2025. 7. 17.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2023. 6. 30. 원고에게 한 281,888,650원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 원고의 항소이유는 제1심에서의 주장과 크게 다르지 않고, 제1심법원이 적법하게 채택하여 조사한 증거들에다가 이 법원에 추가로 제출된 증거들을 다시 살펴보더라도 제1심의 사실인정과 판단은 정당한 것으로 인정된다. 이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는, 제1심판결 이유 중 일부를 아래와 같이 고쳐 쓰거나 추가하는 것을 제외하고 제1심판결의 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 약어 포함하여 이를 그대로 인용한다. ○ 3면 3행을 아래와 같이 고쳐 쓴다. 『[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 을 제6호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지』 ○ 3면 18행부터 5면 1행까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다. 『위 인정사실에 의하면 2020. 3. 요양급여 제공분은 이 사건 조사 시점을 기준으로 3년 전이지 만, 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 노인장기요양보험법 제61조 제5항, 행정조사기본법 제23조 제1항에 의하면 조사원은 현장조사 시 사전통지한 사항과 관련된 추가적인 행정조사가 필요한 경우 조사대상자에게 추가조사의 필요성과 조사내용 등 에 관한 사항을 서면이나 구두로 통보한 후 추가조사를 실시할 수 있는 점, ② 노인장기요양보험법 과 행정조사기본법은 현지조사의 조사대상기간에 관하여 어떠한 제한을 두고 있지 않은바, 장기요양기관 현지조사지침(갑 제4호증)은 행정청 내부 사무처리준칙에 불과하므로, 이에 위반하였다고 하여 곧바로 이 사건 처분이 위법하게 되는 것은 아닌 점, ③ 장기요양기관 현지조사지침에는 조사 의뢰기간 중 최근 지급월 기준으로 3년 범위를 초과한 급여제공월이 포함된 경우 조사대상기간에서는 제외하되, 그 해당월은 현지조사에서 부당청구 여부를 확인하고, 부당청구금액에 대해서는 공단 에 환수하도록 조치한다고 규정하고 있는바(갑 제4호증 10면), 3년 초과 기간에 대한 현지조사 및 환수조치가 불가능하다는 취지의 규정은 없는 점, ④ 부당하게 지출된 급여비용을 원상회복하여 재 정 건전성을 회복함과 동시에 이러한 제재를 통하여 향후 부당한 요양급여비용 지급청구를 방지하는 일반 예방 효과라는 공익을 달성하기 위해 최종 지급된 장기요양급여비용 제공월 기준 3년을 넘는 기간에 대한 현지조사의 필요성이 있는 점, ⑤ 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 정 한 부당이득금 징수권의 소멸시효기간은 민법 제162조 제1항에 따라 10년이라고 할 것인데, 아직 소멸시효기간이 경과하지 않은 부당이득금 징수를 위한 현장조사는 권리실현을 위한 전제로서 원칙 적으로 허용된다고 할 것이고, 만일 달리 해석하는 경우에는 위 현장조사지침에 따라 소멸시효 기간이 사실상 단축되는 부당한 결과가 되는 점, ⑥ 피고가 당초 의성군수에게 현지조사를 의뢰한 기간에 2020. 3.이 포함되어 있었고, 이 사건 조사 당시에도 조사대상 기간에 2020. 3.이 포함되어 있었으며, 위와 같은 조사대상 기간은 최종 지급된 장기요양급여비용 제공월분 3년 전인 2020. 4. 보다 불과 1개월을 초과한 것으로 이러한 현장조사방법이 원고에게 가혹하거나 부당하다고 보이지 않는 점 등을 고려하면 3년의 범위를 초과하여 부당청구 여부를 확인한 이 사건 조사가 적법절차원 칙에 위배되어 위법하다고 할 수 없다. 2) 사전통지 결여 위법 여부 가) 원고 주장의 요지 행정조사를 실시하는 경우 행정조사기본법 제17조 제1항에 따라 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고, 같은 항 단서 제1호의 예외사유인 ’증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없는 경우‘에 해당되는지 여부는 구체적·개별적으로 판단되어야 한다. 그런데 피고는 이러한 예외사유 해당 여부에 대한 구체적 검토 없이 사전통지를 거치지 아니한 채 현지조사를 강행하였는바, 이 사건 조사는 행정조사기본법 제17조 제1항에 위반되어 위법하고 위법한 현지조사에 기초한 이 사건 처분 역시 위법하다. 나) 관련 규정 노인장기요양보험법 제61조 제2항은 “보건복지부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자 치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 장기요양급여의 제공 명세, 재무ㆍ회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다.”고 규정하고, 같은 조 제5항은 “제1항 및 제2항에 따른 질문 또는 검사의 절차ㆍ방법 등에 관하여는 이 법에서 정하는 사항을 제외하고는 행정조사기본법에서 정하는 바에 따른다.”고 규정하고 있다. 행정조사기본법 제17조 제1항 본문은 “행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 “출석요구서 등”이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다.“고 하여 행정조사 시 사전통지 의무를 정하고 있다. 한편, 같은 항 단서는 ”다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다.“고 하면서 ‘행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우’(제1호) 등 사전통지 의무의 예외사유를 규정하고 있다. 다) 구체적 판단 이 사건 조사가 사전통지 절차를 거치지 아니한 채 이루어진 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없다. 그러나 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 따라 인정할 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면, 피고는 사전통지 의무의 예외조항인 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 따라 행정조사의 개시와 동시에 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두 통지하는 등의 방법으로 이 사건 조사를 실시한 것으로 인정되고, 달리 이 사건 조사 과정에 이 사건 처분을 취소할 정도의 절차상 하자가 있다고 보기는 어렵다. 이와 다른 전제에 있는 원고의 주장은 받아들일 수 없다. ① 이 사건 조사는 장기요양기관이 법령에서 정한 시설과 인력을 갖추고 법령을 준수하여 행정기관 에 신고한 대로 수급자들에게 장기요양급여를 제공하고 있는지 등을 확인하기 위하여 실시되는 행정조사이고, 그 특성상 장기요양기관에서 제출하는 자료와 관계자들의 진술에 의존할 수밖에 없다. 그런데 만일 조사대상자인 장기요양기관이 피고로부터 조사 예정사실 등을 미리 통지받는 경우 과 거의 근무표, 업무분장표, 업무수행일지 등 관련 자료를 은닉, 변경 또는 폐기하거나 관계인들로 하여금 진술을 맞추게 하는 등으로 현지조사의 목적 달성 자체가 불가능해질 우려가 있다. ② 장래의 법령위반 등을 방지하기 위한 목적으로 이루어지는 경고, 계도의 성격을 가진 행정처분의 경우에는, 행정조사를 사전에 통지하여 당사자로 하여금 법령위반 사항을 스스로 시정할 기회를 부여하고 이를 통해 별다른 처분 없이도 당초의 행정목적을 달성하는 것이 가능할 수도 있다. 반면 장기요양급여비용이 관련 법령에 정해진 기준에 적합하게 지급되었는지 여부를 확인하는 행정조사의 경우에는 장기요양기관으로부터 제출받은 관련 자료와 관계자들의 진술을 토대로 장기요양급여 제공 기준 부합 여부를 정확하게 확인하여야 그 행정목적이 달성될 수 있으므로, 증거인멸 등을 방 지할 필요성이 매우 크다. ③ 행정조사기본법은 시료채취, 자료 등의 영치와 관련하여 일정한 절차와 방법을 준수하도록 규정하고(제12조, 제13조), 중복조사를 제한하며(제15조), 나아가 조사대상자에게도 조사연기 신청권 (제18조), 의견제출권(제21조), 조사원 교체 신청권(제22조), 조사 시 현장 방어권(제23조) 등의 각종 절차적 권리를 부여하고 있다. 이러한 각종 절차적 제한과 조사대상자의 절차적 권리 보장으 로 자의적이고 무분별한 행정조사로 인한 부작용을 어느 정도 피할 수 있을 것으로 보인다. ④ 원고는 이 사건 조사 개시 당시 현지조사원들로부터 조사대상, 조사목적, 조사기간, 조사담당 자, 조사의 범위, 조사대상기간 등이 기재된 현장 조사서를 제시받은 다음 ‘현지조사에 응하겠습니 다’라고 자필로 기재하고 서명하였고, 장기요양급여 관계서류 제출요구서와 장기요양기관 현지조사 안내문을 교부받고, 위 장기요양기관 현지조사 안내문 하단에 ‘장기요양기관 현지조사에 대하여 안내를 들었습니다’라는 내용을 자필로 기재하고 서명하였다(갑 제1호증).』 ○ 7면 6행부터 20행까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다. 『1) 제1사유의 인정 여부 가) 원고 주장의 요지 조리원 C, D는 2021. 7.에 오전 6시부터 저녁 6시까지 근무하였으므로, 제1사유는 인정될 수 없다. 나) 판단 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내 용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2016두33117 판결 등 참조). 위 인정사실, 앞서 든 증거들에 을 제7, 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고는 이 사건 조사 과정에서 조리원 C 은 실제로 2021. 7. 09:00-18:00까지 근무하고 조리원 D는 실제로 2021. 7. 20., 같은 해 7. 27. 09:00-18:00 근 무하였으나 조리원 감산이 발생하여 각각 근무시간을 06:00-18:00까지 시간을 허위로 등록하고 장기요양 급여비용 청구한 사실이 있다는 내용의 사실확인서를 자필로 작성하고 서명한 점(을 제8 호증의1), ② 원고는 이 사건 조사 후 피고로부터 확인서를 제시받고 ‘위 내용에 대하여 설명을 들 었고, 서명합니다.’라고 자필로 작성한 후 서명한 점(을 제7호증), ③ 위 사실확인서가 원고의 의사에 반하여 강제로 작성되었다고 볼 자료가 없는 점 등에 비추어 보면, 제1사유는 충분히 인정되고, C의 사실확인서(을 제6호증의1 18면)만으로는 이를 뒤집기에 부족하다.』 ○ 9면 11행의 “갑 제6, 8호증, 을 제8호증”을 “갑 제6, 8호증, 을 제8, 10, 11, 13, 14호증”으로 고쳐 쓴다. ○ 10면 6행의 “불합리하다고 보이지 않는다.” 다음에 아래 내용을 추가한다. 『이에 대해 원고는 일반식을 할 수 없어 경관식을 제공받거나 외출, 외박 등으로 중식이 제공되지 않은 수급자들도 고려되어야 한다고 주장하나, 피고는 원고로부터 제출받은 경관식 대상자 내역(을 제13호증)을 토대로 해당 인원을 급식인원에서 제외하고, 입소 퇴소 외박 복귀 등을 모두 제외하고 ‘계속’상태로 기재된 수급자만 급식인원에 포함하여 이 사건 요양원의 급식인원 수를 계산하였으므 로(을 제10호증) 원고가 주장하는 고려사항들은 이미 반영되었다고 볼 수 있다.』 ○ 10면 7행부터 10행까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다. 『(다) 원고가 직원들 식사가 별도로 제공되었다고 주장하면서 제출한 식재료, 비품 등 구입 영수증(갑 제7, 14호증)만으로는 원고가 해당 식재료, 비품 등을 이 사건 요양원과 별개의 건물에서 직원들의 식사를 준비 제공하기 위하여 구입한 것이라고 인정하기는 부족하다. 또한 원고는 직원들이 외식 또는 배달한 경우는 급식인원 수에서 제외되어야 한다며 관련 영수증(갑 제15호증)을 제출하 였으나, 위 영수증 중에는 수기로 작성되거나, 15시~17시 등 통상적으로 점심시간으로 보기 어려 운 시간대에 발행된 경우 등이 다수 존재하여 그 신빙성이 의심될 뿐만 아니라, 위 증거만으로는 원고가 직원들의 외식 등의 식사비용을 별도로 지출한 것이라고 인정하기는 부족하다.』 ○ 10면 20행의 “위반기간이”를 “위반기간에”로 고쳐 쓴다. ○ 11면 11행부터 15행까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다. 『앞서 본 바와 같이 원고는 1회 급식 인원이 50명 이상인 경우에 해당함에도 영양사를 배치하지 않아 이 사건 고시 제48조의 인력배치기준을 위반하였으므로, 원고는 이 사건 고시 제66조 제1항에 따라 요양보호사, 사회복지사, 조리원 직종에 대한 인력추가배치 가산금을 지급받지 못하게 되 므로, 피고가 요양보호사, 사회복지사, 조리원 직종에 대한 추가인력배치 가산급여를 포함한 가산금 전액을 환수한 것에 부당결부금지의 원칙을 위반한 위법이 있다고 보기 어렵다.』 ○ 13면 3행부터 13행까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다. 『(6) 이 사건 고시 제54조 제1항이 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호(이하 ‘제 2023-289호 고시’라고 한다)로 개정되면서 “다만, 제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정한다.”는 단서조항이 신설되었다(이하 ‘이 사건 신설규정’ 이라 한다). 원고는 이와 관련하여 이 사건 신설규정이 이 사건에 소급적용되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이고 법령의 소급적용은 법치주의의 원리에 반하고 개인의 권리ㆍ자유에 부당한 침해를 가하며 법률생활의 안정을 위협하는 것이어서 이를 인정하지 않는 것이 원칙이다(법령 불소급의 원칙). 다만 법령을 소급적용 하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 예외적으로 법령의 소급적용이 허용 될 여지가 있을 따름이다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결 등 참조). 법령이 개정된 경우 개정 법령의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 입법자의 형성 재량에 맡겨진 사항이므로, 개정 법령의 입법자가 개정 법령을 소급적용하도록 특별한 규정을 두지 않은 이상, 법원은 그 개정 전에 발생한 사항에 대하여는 개정 법령이 아니라 개정 전의 구 법령을 적용하는 것이 원칙이다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2020두49850 판결 등 참조). 그런데 이 사건 처분은 행정법 규 위반에 대한 제재조치가 아니라 부당이득 환수의 성격을 지닌 처분으로, 제2023-289호 고시는 그 부칙에서 시행일을 2024. 1. 1.로 정하는 외에 이 사건 신설규정의 소급적용에 관한 특별한 규정을 두지 않았고, 달리 반성적 고려에 의하여 이 사건 신설규정이 마련되었다고 볼 자료도 없으므로, 이 사건 신설규정이 이 사건에 소급적용된다고 볼 수 없다.』 ○ 15면 내지 20면의 [별지]를 이 판결의 [별지]로 교체한다. 2. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소를 기각한다. 판사 윤강열(재판장) 김형진 김선아

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