장기요양급여비용 환수처분취소

대구고등법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2024누12413 장기요양급여비용 환수처분취소 원고,항소인 주식회사 A 소송대리인 변호사 강을영 피고,피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 대구지방법원 2024. 10. 16. 선고 2023구합25666 판결 변론종결 2025. 6. 13. 판결선고 2025. 7. 25.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

1. 청구취지 피고가 2023. 11. 24. 원고에게 한 79,880,830원(C주간보호 부분) 및 718,570원(B요양원 부 분)의 장기요양급여비용 환수처분을 모두 취소한다. 2. 항소취지 제1심판결 중 아래에서 취소를 명하는 부분에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다. 피고가 2023. 11. 24. 원고에게 한 79,880,830원(C주간보호 부분) 및 669,030원(B요양원 부분)의 장기요양 급여비용 환수처분을 모두 취소한다.

1. 이 법원의 심판범위 원고는 제1심에서 피고를 상대로 청구취지 기재 각 처분의 취소를 청구하였는데, 제1심 법원은 718,570원(B요양원 부분)의 장기요양급여비용 환수처분 중 669,030원을 초과하는 부분을 취소 하고, 원고의 나머지 청구를 기각하는 제1심판결을 선고하였다. 이에 대해 원고만이 제1심판결 중 원고 패소 부분에 불복하여 항소하였으므로, 이 법원의 심판범위는 제1심판결 중 원고 패소 부분, 즉 ‘피고가 2023. 11. 24. 원고에게 한 79,880,830원(C주간보호 부분) 및 669,030원(B요양원 부분)의 장기요양급여비용 환수처분 부분’에 한정된다(대법원 1995. 2. 10. 선고 94다31624 판결, 대법원 2001. 4. 27. 선고 99다30312 판결 등 참조). 2. 처분의 경위 가. 당사자의 지위 1) 원고는 경산시 D에서 ① 노인장기요양보험법 제23조 제1항 제1호 라목에 따른 ‘주간보호’를 제공하는 장기요양기관인 ‘C주간보호’(이하 ‘이 사건 보호센터’라 한다)와 ② 같은 법 제23조 제1항 제2호에 따른 ‘시설급여’를 제공하는 장기요양기관인 ‘B요양원’(이하 ‘이 사건 요양원’이라 하고, 위 보호센터와 합하여 ‘이 사건 기관들’이라 한다)을 운영하는 법인이다. 2) 피고는 노인장기요양보험법에 따른 장기요양보험사업의 보험자로서, 요양기관이 청구한 장기요양급여비용의 지급과 부당이득금의 결정 및 징수 등의 업무를 수행하는 비영리 특수공법인이다. 나. 원고의 업무 관련 문의 사항 등 1) 원고는 2022. 12. 23.부터 2023. 6. 29.까지 E 등 4명의 수급자(4등급 이하)를 주간보호 뒤에, 그들이 시설급여 제공 대상 수급자(1등급 또는 2등급)가 아님에도 시설급여기관인 이 사건 요양원에 입소시켰고, 이후 피고에게 주간보호에 대한 급여를 청구하여 이를 지급받았다. 구체적인 위 수급자 4명의 이 사건 요양원 입소 기간은 다음과 같다. 2) 원고는 2023. 1. 6. 피고가 운영하는 고객센터에 전화하여, ‘이 사건 보호센터 수급자를 주간보호가 끝난 뒤에 이 사건 요양원에 등급외자로 입소하는 경우에 관련 급여를 청구할 수 있는지’에 대해 문의하였다. 3) 담당직원은 위와 같은 원고의 문의사항에 대하여 ‘이 사건 보호센터 수급자로서 주간보호를 청구 하고, 이 사건 요양원 입소에 대해서는 등급외자로 입소하는 것으로 처리하면 된다’는 취지로 안내 하였다. 4) 이후 피고 관할의 경산청도지사는 원고에게, ‘기존 고객센터 답변은 잘못되었으므로, 그 부당이득을 자진하여 신고해야 된다’는 취지의 안내를 하였다. 5) 원고는 2023. 4. 25. 다시 피고가 운영하는 고객센터에 전화하여 문의하였고, 담당직원으로부 터 위 3)항 기재와 유사한 답변을 듣게 되었으며, 2023. 4. 26. 아래 [표1] 기재와 같은 내용으로 국민신문고를 통해 질의하였다. 이에 대해 피고는 2023. 5. 10. ‘원고의 청구는 구 ｢장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시｣(2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제32조 제9항과 별개로 같은 조 제1항에 저촉되어 허용될 수 없다’는 취지로 아래 [표2] 기재와 같이 답변하였다(일부 내용을 수정하여 기재한다). [표1] [표2] 다. 피고 측의 현지조사 내용 등 1) 경산시장은 피고의 지원을 받아 2023. 9. 18.부터 2023. 9. 21.까지 이 사건 기관들에 대한 현지조사(조사대상기간: 2022년 4월부터 2023년 7월까지)를 실시하였다(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다). 2) 경산시 소속 공무원은 2023. 9. 18. 이 사건 현지조사 관련 서류들(현장 조사서, 관계서류 제출 요구서, 권리구제제도 안내문 등)을 지참하고, 이 사건 기관들에 방문하였고, 원고 대표이사는 위 서류들의 내용을 확인한 뒤, 각 서류 하단에 서명하였으며, ‘현장 조사서’ 하단에 ‘이 사건 현지조사를 응하겠음’이라는 내용을 자필로 기재하였다. 3) 피고는 이 사건 현지조사 과정에서, 이 사건 보호센터 직원들이 ‘자필’로 작성한 별지1 기재와 같은 ‘장기요양급여 제공기록지’(이하 ‘이 사건 기록지’라 한다)를 영치하였는데, 그 당시 원고 대표이사와 직원들이 입회한 상태였으며, 피고는 원고 대표이사에게 영치조서를 교부하였다. 라. 피고의 환수처분 내용 1) 피고는 2023. 11. 24. 이 사건 현지조사 결과를 바탕으로, ‘원고가 ① 이 사건 보호센터에서 2022년 10월부터 2023년 6월까지 정원초과기준과 인력추가배치 가산기준 및 주·야간보호기준을 각 위반하여 급여청구를 하고, ② 이 사건 요양원에서 2022년 5월 및 2023년 2월에 서비스 일수· 횟수를 늘려서 청구(복지용구 포함)하거나 인력추가배치 가산기준을 위반하여 급여청구를 하였다’고 보아, 원고에게 노인장기요양보험법 제43조에 따라 아래 기재와 같은 장기요양급여비용 환수 결정 통보를 하였다[이하 제1심에서 취소된 ‘이 사건 요양원 관련 49,540원 환수처분’(밑줄 부분) 을 제외한 나머지 처분을 합하여 ‘이 사건 환수처분’이라 한다]. 2) 피고가 이 사건 환수처분을 하면서 원고에게 제시한 구체적인 처분사유는 아래와 같다(개별적인 처분사유는 아래와 같이 ‘제○ 처분사유’라 하고, 제1심에서 취소된 부분의 처분사유는 생략한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 5, 11, 12, 22호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 3. 관계 법령 별지2 ‘관계 법령 및 규정’ 기재와 같다. 4. 이 사건 환수처분의 적법 여부 가. 절차적 하자 주장에 대한 판단 1) 사전통지 관련 하자 판단 가) 원고 주장 경산시장과 피고(이하 구분하여 특정할 경우를 제외하고는 ‘피고’라고만 지칭한다)는 이 사건 현지조사를 실시하면서 조사예정 사실을 미리 원고나 이 사건 기관들에 통지하지 않았으므로, 이 사건 환수처분에는 행정조사기본법 제17조 제1항을 위반한 위법이 존재한다. 나) 판단 (1) 행정조사기본법 제17조 제1항 본문 및 단서 제1호에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 조사목적, 조사범위와 내용, 제출자료 등이 기재된 현장출입조사서 등을 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고, 다만 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하면 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 현장출입조사서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. (2) 위 규정 내용에 비추어 살펴보면, 이 사건 현지조사의 목적은 피고가 이 사건 기관들의 운영실 태 등을 확인하는 것에 있었으므로, 만일 원고 측에 이러한 조사계획이 미리 통지된다면, 원고 측의 조직적인 대응이나 관련 사항의 은폐 등으로 인해 그 행정조사의 목적을 달성하기 곤란하였다고 볼 수 있다. 피고의 현지조사팀은 이러한 사정을 고려하여 행정조사기본법 제17조 제1항 제1호에 따라 원고 측에게 이 사건 현지조사 실시계획을 미리 통지하지 않았던 것이고, 그 대신 조사 직전에 ‘현장 조사서’ 등을 제시하였으며, 원고 측의 승낙 하에 이 사건 현지조사를 진행하였다. 따라서 이 사건 현지조사에 앞서 사전통지 절차가 이루어지지 않았다고 하여, 이 사건 환수처분에 원고 주장 과 같은 절차상 하자가 존재한다고 보기 어렵다. (3) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 이 사건 현지조사 진행 과정의 하자 판단 가) 원고 주장 피고는 이 사건 현지조사를 실시하면서 원고에게 관계 전문가의 입회 및 의견진술의 기회를 부여하 지 않았고, 조사대상과 관련 없는 서류를 영치하는 등 행정조사 기본법 및 행정절차법에 따른 적법절차를 준수하지 않았다. 또한 피고는 이처럼 적법절차에 반하여 취득한 이 사건 기록지를 바탕으로 이 사건 환수처분의 처분사유 대부분이 인정된다고 판단하였다. 따라서 이 사건 환수처분에는 적법절차를 준수하지 않은 하자와 이를 바탕으로 위법하게 수집된 증거에 따라 사실을 인정한 위법 이 존재한다. 나) 판단 (1) 행정조사기본법 제5조에서는 ‘행정기관은 법령 등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에 한하 여 행정조사를 실시할 수 있다.’고 규정하고 있고, 조사대상자의 선정과 관련하여 같은 법 제8조 제 1항에서는 ‘행정기관의 장은 행정조사의 목적, 법령 준수의 실적, 자율적인 준수를 위한 노력, 규모 와 업종 등을 고려하여 명백하고 객관적인 기준에 따라 행정조사의 대상을 선정하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 그리고 행정조사의 방식과 관련하여 행정조사기본법 제13조 제1항에서는 ‘조사원 이 현장조사 중에 자료ㆍ서류ㆍ물건 등을 영치하는 때에는 조사대상자 또는 그 대리인을 입회시켜 야 한다.’고 규정하면서, 제3항에서는 ‘조사원이 영치를 완료한 때에는 영치조서 2부를 작성하여 입회인과 함께 서명날인하고 그중 1부를 입회인에게 교부하여야 한다.’고 규정하고 있다. 또한 행정조사기본법 제23조 제2항에서는 ‘조사대상자는 법률ㆍ회계 등에 대하여 전문지식이 있는 관계 전문가 로 하여금 행정조사를 받는 과정에 입회하게 하거나 의견을 진술하게 할 수 있다.’는 규정을 두고 있다. 한편, 행정지도의 원칙을 규정하고 있는 행정절차법 제48조 제2항에서는 ‘행정기관은 행정지도의 상대방이 행정지도에 따르지 아니하였다는 것을 이유로 불이익한 조치를 하여서는 아니 된다’고 규정하고 있다. (2) 위 관련 규정 내용들에 비추어 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래 ① 내지 ④ 기재 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 및 행정절차법에서 정 한 절차를 준수하여 이루어졌고, 피고가 원고로부터 이 사건 기록지를 영치한 것에 어떠한 위법이 존재한다고 볼 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. ① 이 사건 현지조사는 경산시장이 노인장기요양보험법 제61조 제2항에 따라 실시한 것이고, 피고는 같은 법 제61조 제3항에 따른 행정응원의 방식으로 경산시장을 지원하였다. 결국 이 사건 현지조사는 위와 같은 법령에 근거하여 이루어진 것이어서 여기에 행정조사기본법 제5조를 위반한 위법은 없다. ② 행정조사기본법 제23조 제2항에서 ‘관계 전문가가 행정조사 과정에 입회하거나 그 의견을 진술 할 수 있다.’고 규정하고 있으나, 원고는 이 사건 현지조사 과정에서 피고에게 관계 전문가의 입회를 요청하거나 그 의견 진술 기회를 요구하지 않았던 것으로 보이며, 피고가 위와 같은 전문가 입회를 부당하게 막았다고 볼 만한 사정도 확인되지 않는다. ③ 원고 대표이사는 이 사건 현지조사 과정에서 피고가 제시한 각종 서류에 서명하였고, 피고는 이 사건 현지조사 과정에서 원고 대표이사 및 직원들이 입회한 상태에서 이 사건 기록지를 영치한 뒤, 원고 대표이사에게 영치조서를 교부하였다. 즉, 피고는 행정조사기본법 제13조에 따른 행정조사 방식을 준수하여 이 사건 현지조사를 실시하였다. ④ 원고는, 이 사건 현지조사가 원고의 지시 불이행으로 인해 실시된 것이므로, 불공정한 기준에 따라 이루어졌을 뿐만 아니라, 피고의 행정지도를 따르지 않은 것에 대한 불이익한 조치에 해당하여 위법하다고 주장한다. 그러나 원고가 제출한 증거들만으로는, 이 사건 현지조사의 대상자 선정이 불공정했다거나 그 조사 개시 이유가 오로지 원고의 지시 불이행 때문이라고 볼 만한 구체적인 사정을 찾을 수 없다. 결국 이 사건 현지조사에 행정조사기본법 제8조 내지 행정절차법 제48조 제2항을 위반한 위법도 인정될 수 없다. 나. 실체적 하자 주장에 대한 판단 1) 처분사유의 존부 판단(원고가 위반사실을 인정하는 제4 처분사유는 제외) 가) 제1 처분사유의 존부 판단 (1) 원고 주장 이 사건 고시 제32조 제9항에 따르면, 동일 부지 내의 동일 대표자가 운영하는 복수의 기관이 같은 날 해당 수급자에게 각기 다른 급여를 제공한 경우라도, 그 중 하나의 급여에 대한 비용청구는 가능하다. 그런데 원고는 피고에게 이 사건 보호센터에서 E 등 4명의 수급자에게 제공한 급여비용만을 청구한 것이고, 이 사건 요양원 입소 부분의 비용은 청구하지 않았다. 따라서 이 사건 고시 제32조 제9항에 따라 원고의 이 부분 급여청구는 적법한 청구에 해당하므로, 제1 처분사유는 존재하지 않는다. (2) 판단 (가) 노인장기요양보험법 제23조 제1항 제1호는 장기요양급여 중 재가급여의 종류에 관하여 정하 면서, 같은 호 라목에서 ‘주·야간보호란 수급자를 하루 중 일정한 시간 동안 장기요양기관에 보호하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지·향상을 위한 교육·훈련을 제공하는 장기요양급여’라고 규정하고 있다. 노인장기요양보험법 제39조 제3항, 같은 법 시행규칙 제32조의 위임에 따른 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등의 사항을 규정하고 있는 이 사건 고시 제2조 제2항에서는 ‘수급자 중 장기요양등급이 1등급 또는 2등급인 자는 재가급여 또는 시설급여를 이용할 수 있고, 3등급부터 5 등급까지인 자는 재가급여만을 이용할 수 있다. 다만, 3등급부터 5등급에 해당하는 자 중 주수발자 인 가족구성원으로부터 수발이 곤란한 경우(제1호), 주거환경이 열악하여 시설입소가 불가피한 경우(제2호), 치매 등에 따른 문제행동으로 재가급여를 이용할 수 없는 경우(제3호)에 해당하여 등급판정위원회로부터 시설급여가 필요한 것으로 인정받은 자는 시설급여를 이용할 수 있다.’고 규정하고 있다. 이와 관련하여, 이 사건 고시 제30조에서는 주·야간보호급여 제공기준을 규정하고 있는데, 제2항에서는 ‘주·야간보호기관은 08시부터 22시까지를 표준급여제공시간으로 하되 기관의 운영규정에 따라 탄력적으로 정할 수 있다. 이 경우 천재지변 등 부득이한 사유가 없는 한 24시 이후에는 수급자를 보호하여서는 아니 된다’고 규정하고 있고, 제4항에서는 ‘주·야간보호기관은 수급자를 24시간 이상 보호하여서는 아니 된다. 다만, 천재지변 등 부득이한 경우는 수급자를 연속하여 다음날까지 계속 보호할 수 있되 이 경우 급여제공자는 그 사유를 급여제공기록지에 기재하여야 한다.’고 규정하고 있다. 또한 이 사건 고시 제32조에서는 ‘주·야간보호의 급여비용 산정방법’을 규정하고 있는데, 제1항에서는 ‘제30조 제2항을 위반하여 24시 이후에 수급자를 보호한 경우 또는 제30조 제4항 본문을 위 반하여 수급자를 24시간 이상 보호한 경우에는 일체의 급여비용을 산정하지 아니한다. 다만, 천재지변 등 부득이한 사유로 수급자를 연속하여 24시간 이상 또는 24시 이후에 보호한 경우에는 그러 하지 아니하다.’라고 규정하고 있고, 제9항에서 ‘동일 부지 내의 동일 대표자가 운영하는 복수의 주 ·야간 보호기관, 단기 보호기관 또는 시설급여기관(이하 ‘동일 부지 내 기관’이라 한다)이 동일 수 - 1 0 - 급자에게 같은 날 복수의 급여를 제공한 경우와 기관기호가 동일한 장기요양기관에서 동일 수급자에게 같은 날 주·야간 보호급여 또는 단기보호급여를 제공한 경우 하나의 급여에 대해서만 급여비용을 산정할 수 있다.’고 규정하고 있다. 한편, 장기요양급여비용을 지급하는 것은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 급여비용을 보전하여 주는 성격을 지닌다. 그러나 다른 한편, 장기요양보험은 공적 사회보험제도의 하나로서, 소득수준 에 상관없이 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하고, 국민으로부터 징수된 보험료를 기초로 재원을 형성하고 있다. 이에 더하여 국가와 지방자치단체는 일정금액을 공단에 지원·부담한다. 또한 장기요양급여는 고령이나 노인성 질병 등에 의하여 유발되는 노인장기요양 문제에 대응하여 수급자의 건강증진과 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하는 것을 목적으로 하므로, 장기요양급여의 제공은 공익적 성격을 강하게 가질 수밖에 없다(헌법재판소 2017. 6. 29. 선고 2016헌마719 결정 취지 참조). 특히 수급자의 숙박에 필요한 시설이나 인력을 갖추지 못한 주 야간보호시설에서 병약한 노인들이 숙박하는 경우 발생할 수 있는 위험 등을 고려할 때, 주ㆍ야간보호시설에서 수급자 유치를 목적으로 숙박을 제공하는 등의 탈법적 운영을 하는 것을 방지할 강한 공익적 필요가 있다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결 취지 참조). 이러한 사정과 더불어 위와 같은 탈법적 운영을 사후적으로 적발하는 것이 반드시 용이하지 않은 점 까지 고려하면, 노인장기요양보험법령의 위임에 따른 이 사건 고시 제32조 제1항에서 ‘수급자를 24 시간 이상 보호한 경우 실제 수급자들에게 제공한 주ㆍ야간보호의 급여비용을 포함한 일체의 급여비용을 산정하지 않도록 하고 있는 것’은 위와 같은 공익적 목적을 달성하기 위하여 해당 장기요양기관을 제재하기 위한 실효적이고 합리적인 수단에 해당한다(서울고등법원 2021. 1. 7. 선고 2020누32076 판결 참조). (나) 위 관련 규정 및 법리에 비추어 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래 ① 내지 ④ 기재 사정들을 종합하여 보면, 이 사건의 경우 이 사건 고시 제32조 제9항이 적용될 수 는 없고, 원고는 제1 처분사유와 같이 E 등 4명의 수급자를 천재지변 등 부득이한 사유 없이 24시 간 이상 보호하여 이 사건 고시 제30조 제4항을 위반하였다고 봄이 타당하다. 결국 원고는 이 사건 고시 제32조 제1항에 따라 위 수급자들에 대한 일체의 급여비용을 청구할 수 없다고 할 것이다. 따라서 제1 처분사유는 인정되고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. - 1 1 - ① 이 사건 고시 제32조 제9항은 ‘㉮ 동일 부지 내 기관이 ㉯ 동일 수급자에게 ㉰ 같은 날 각기 다른 보수의 급여를 제공한 경우’를 전제하는 규정에 해당하는데, E 등 4명의 수급자는 그 장기요양등급이 이 사건 요양원을 통해 시설급여를 이용할 수 있는 등급(1등급 또는 2등급)에 해당하지 않고, 이는 원고도 인정하고 있다. 그런데 위 규정은 문언상 ‘주·야간보호기관과 시설급여기관에 대한 입소자격 요건을 모두 충족하는 수급자가 복수의 기관과 계약을 하고, 복수의 기관으로부터 각기 다른 급여를 제공받은 경우에 하나의 급여에 대하여만 급여비용을 산정할 수 있다’는 의미로 해석 된다. 결국 E 등 4명의 수급자가 시설급여기관에 대한 입소자격 요건을 갖추지 못한 이상, 원고 주장과 달리 이 사건의 경우 이 사건 고시 제32조 제9항은 적용될 수 없다고 할 것이다. ② 제1 처분사유는, 원고가 E 등 4명의 수급자를 이 사건 고시 제30조 제4항을 위반하여 천재지변 등 부득이한 사유 없이 24시간 이상 보호하였음을 전제로 한다. 이와 관련하여, 재가급여의 취지는 수급자가 가족과 함께 생활하면서 가정에서 스스로 일상생활을 유지하는 데에 도움을 주고자 하는 것이다. 따라서 이 사건과 같이, 주간보호 수급자에게 해당 급여를 제공한 후에도 계속하여 다른 장소에서 숙박하며 생활하도록 하는 것은 위와 같은 재가급여의 취지에 맞지 않으므로, 원고의 제1 처분사유와 같은 행위는 노인장기요양보험법이 예정한 재가급여의 형태라고 보기 어렵다. ③ 원고는, 이 사건 고시 제30조 제4항은 그 금지행위의 주체를 ‘주·야간 보호기관’으로 규정하고 있는데, E 등 4명의 수급자는 이 사건 보호센터가 아닌 이 사건 요양원에 입소한 것이므로, 위 규정 위반에 해당하지 않는다고 주장한다. 그러나 만일 주·야간보호기관이 그 수급자를 별도의 장소에서 24시간 이상 머무르게 하고 편의를 제공하는 것을 용인한다면, 이는 재가급여의 취지에 반하게 되 므로 허용될 수 없고, 이는 별도의 장소가 이 사건 요양원과 같은 동일 대표자가 운영하는 시설급여기관에 해당하더라도 마찬가지이다. ④ 원고 주장처럼, 재가급여 대상인 수급자에게 보호자가 없고, 24시간 보호하지 않을 경우 위험한 상황에 처하게 될 상황이 발생할 수는 있다. 그러나 이 사건 고시 제30조 제4항에서 그 예외 사유를 ‘천재지변 등 부득이한 경우’로 한정하고 있는 점 및 앞서 본 해당 제도의 탈법적 이용 방지의 필요 성 등을 고려할 때, 그 보호는 최소한의 기간으로 한정될 필요가 있다. 그럼에도 원고가 E 등 4명의 수급자를 이 사건 요양원에 입소시킨 기간은 적게는 10일에서 길게는 3달 정도였고, 원고가 위와 같은 입소조치를 함에 있어 이 사건 고시 제2조 제2항에 따라 등급판정위원회로부터 위 수급자들에 - 1 2 - 대한 시설급여 제공 판정을 요청한 것도 아니었다. 더욱이 원고가 주장하는 ‘부득이한 사정’이 구체적으로 확실히 확인된 것도 아니다. 결국 위와 같은 원고 주장 사정만을 근거로, 제1 처분사유와 같은 원고의 행위가 정당화될 수는 없다. 나) 제2, 3 처분사유의 존부 판단(종사자 F 관련 부분은 제외) (1) 원고 주장 피고는 이 사건 기록지를 바탕으로 이 사건 보호센터가 특정기간 동안 정원을 초과하여 제2, 3 처분사유와 같은 위반행위를 저질렀다고 보았다. 그러나 이 사건 기록지는 원고가 정확한 급여청구를 위하여 단지 연습용으로 작성하거나 이 사건 보호센터의 수급자가 아닌 노인들에 대한 기록을 남겨 둔 이면지에 불과하고, 원고가 이를 토대로 피고에게 급여청구를 하지는 않았다. 따라서 제2, 3 처분사유는 신빙성 없는 이 사건 기록지에 기초한 것이어서 인정될 수 없다. (2) 판단 (가) 노인장기요양보험법령의 위임에 따른 이 사건 고시 제47조 제1항은, ‘급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 입소자의 범위는 다음 각 호와 같다.’라고 규정하면서, 제1호에서 “입소자에는 수 급자 외에 등급외자 등도 포함한다.”라고 규정하고 있다. 위 ‘등급외자’의 의미와 관련하여 노인장기요양보험법령과 관련 고시 또는 공고 등은 그 의미를 특별히 정의하고 있지 않으나, ① ‘등급외자’는 문언상 ‘등급 밖에 있는 사람’, 즉 등급을 받지 아니한 사람을 의미하는 것이므로 등급을 받은 사람인 ‘수급자’를 제외하고는 모두 ‘등급외자’에 포함된다고 볼 수 있는 점, ② 장기요양기관에서 있어 시설과 인력은 중요한 부분을 차지하고 있고, 노인장기요양보험법령 및 노인복지법령 등은 장기요양기관의 입소 정원에 따라 필요한 시설과 인력을 다르게 규정하고 있는데, 위 ‘등급외자’의 의미를 제한적으로 해석하여 실제로 장기요양기관에 입소하여 숙식을 제공받고 있는 수급자 이외의 사람을 ‘등급외자’가 아니라고 보아 입소 정원초과 여부를 판단하는 기준이 되는 입소자의 수에서 제외한다면, 위와 같이 입소 정원에 따라 필요한 시설과 인력을 다르게 규정하고 있는 관련 법령의 취지를 몰각시킬 우려가 있는 점 등에 비추어, 위 ‘등급외자’는 장기요양기관에서 숙식을 제공받고 있는 사람으로서 해당 수급자를 제외한 모든 사람을 의미한다고 봄이 타당하다. 한편, 항고소송에 있어서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 처분청이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 - 1 3 - 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다(대법원 1984. 7. 24. 선고 84누124 판결, 대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 등 참조). (나) 위 관련 규정 및 법리에 비추어 앞서 인정한 사실들과 앞서 든 증거들 및 갑 제5, 6, 7호증, 을 제6 내지 9, 14 내지 17, 19, 20호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 ① 내지 ⑥ 기재 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 기록지는 제2, 3 처분사유의 존부를 판단함에 있어 충분히 신빙성 있는 자료에 해당하고, 이를 통해 제2, 3 처분사유의 전제가 된 정원 초과 미신고 입소자를 파악할 수 있으므로, 결국 제2, 3 처분사유는 인정된다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. ① 앞서 본 바와 같이, 이 사건 고시 제47조 제1항에서 정한 입소자에는 이 사건 보호센터와 정식으 로 계약을 체결하지 않은 사람이라 하더라도, 위 센터에서 보호서비스를 실질적으로 제공받은 사람 도 포함된다고 할 것이다. 따라서 방문자에 불과하더라도 그 방문자가 실질적으로 보호서비스를 제 공받았다면, 이들을 입소자로 포함하여 급여비용의 가산 또는 감액을 정하여야 한다. ② 이와 관련하여, 원고가 작성한 이 사건 기록지에는 방문차 수급자를 따라온 노인들의 인적사항을 넘어서 이 사건 보호센터를 방문한 날짜, 식사 여부와 양, 목욕 여부, 프로그램 참가 등에 관하여 별지1 기재와 같이 상세하게 기재되어 있다. 피고는 이를 바탕으로 미신고 입소자를 확인하고, 정원 초과 대상자들을 파악하였다. 현재 원·피고 사이에 세부적으로 다툼이 있는 자들은 별지3 기재와 같고, 그들의 대략적인 월별 초과 현황은 아래와 같다[일부 입소자들(T, AC, AH)은 ‘등급외자’로 이 사건 보호센터를 이용하다가 원고와 정식 계약을 체결하기도 하였으나, 원고가 계약 체결 이후에도 정원 신고를 하지 않아 정원 초과 대상자가 되었다]. - 1 4 - ③ 원고는, 원고 직원이 이 사건 기록지를 단순히 연습용으로 작성하였고, 한 번씩 수급자를 따라온 방문자들의 인적사항 정도만을 기록한 것에 불과하여 그 신빙성이 없다고 주장한다. 그러나 위 정원 초과 대상자들로 파악된 사람들이 이 사건 기록지상에서 제공받은 서비스 내용과 이 사건 보호센터가 그 당시 수급자에게 제공한 실제 서비스 내용은 상당 부분 일치하고, 원고 직원 이 해당 내용을 자필로 상당히 구체적으로 기재하기도 하였으므로, 그 신빙성을 충분히 인정할 수 있다. 오히려 원고 주장에 따르면, 원고 직원들이 단순히 방문만한 사람들을 대상으로 그들이 참가 하지도 않은 프로그램 등의 내용을 구체적으로 이 사건 기록지에 기재하였다는 것인데, 이는 상당히 납득하기 어려운 주장에 해당하고, 원고 직원들이 그와 같이 행동할 만한 특별한 사정들도 전혀 밝혀지지 않았다. ④ 원고는 이 사건 기록지의 신빙성을 문제 삼으며, ㉮ 일부 입소자들의 휴대폰 통화 내역상 확인되는 기지국이 이 사건 보호센터가 아닌 제3의 지역이라는 점, ㉯ 일부 입소자들이 이 사건 기록지상의 서비스 제공 일시에 별도 병원 등에 방문한 점, ㉰ 이 사건 기록지상의 제공 서비스와 실제 제공 서비스에 차이가 있다는 점 등을 내세우고 있다. 그러나 ㉮ 극히 일부 시점을 제외하고, 해당 입소자들의 통화 기지국은 오히려 이 사건 보호센터가 위치한 지역으로 확인되는 점, ㉯ 이 사건 보호센터에서 보호서비스를 받는 것과 외래진료를 받거 나 다른 별도의 업무를 처리하는 것이 양립 불가능한 것도 아닌 점, ㉰ 무엇보다 이 사건 기록지가 상세하게 작성되었을 뿐만 아니라, 세부 내용 상당 부분이 실제 제공 서비스와 일치하는 점 등을 고려하면, 원고 주장의 위 사정들만을 근거로, 이 사건 기록지가 단순히 연습용으로 작성된 것이고, 그 내용이 그 자체로 허위에 해당한다고 볼 수는 없다. ⑤ 이 사건 현지조사 당시 피고가 확보한 출석부에서도, 위 정원 초과 대상자들은 해당기간(2022 년 10월부터 12월까지, 2023년 1월, 2월, 2023년 6월) 출석명단에 포함되어 있었으며, 그 출석 현황 등이 자필로 표시되기도 하였다. ⑥ 한편, 원고는 이 사건 기록지상에 AF 수급자의 기재 내용에 모순(2022. 10. 8.에 결석으로 기재된 급여기록지와 서비스 제공 사실이 기재된 급여기록지 2부가 존재)이 있다는 취지로 주장한다. 그러나 원고 스스로도 AF에게 해당 서비스를 제공한 사실은 인정하고 있고, 피고 역시 이 사건 환수처분에서 AF에 대한 서비스 제공 여부를 문제 삼고 있는 것도 아니다. 또한 이 사건 기록지상에 - 1 5 - AF이 제공받은 서비스인 ‘추억의 영화 관람’은 실제 이 사건 보호센터가 2020. 10. 8. 운영한 프 로그램이기도 하다. 즉, 원고가 내세우는 사유는 이 사건 기록지의 신빙성을 배척할 수 있는 사정이 아니라, 오히려 원고가 실제와 다르게 이 사건 기록지를 1부 더 작성하였다고 볼 수 있는 사정일 뿐 이고, 원고가 그 이유를 밝히고 있지도 않다. 다) 제3 처분사유의 존부 판단(종사자 F 관련 부분) (1) 원고 주장 원고가 이 부분 처분사유와 같이 2022. 12.경부터 2023. 2.경까지 간호조무사 업무를 수행한 종사자 F을 요양보호사 업무를 수행한 것으로 등록하여 급여를 청구한 사실 자체는 인정한다. 그러나 이는 그 당시 보건복지부의 전산시스템에 3개월 동안 원고의 신고 내용이 반영되지 않았기 때문이 므로, 위와 같은 청구는 원고의 고의나 과실로 인한 것이 아니다. 결국 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가급여비용을 청구하여 지급받은 것이 아니므로, 이 부분 처분사유는 인정될 수 없다. (2) 판단 (가) 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우’라 함은 반드시 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것이 아니고, 노인장기요양보험법령과 그 하위 규정들에 따르면 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다고 보아야 한다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두9495 판결, 대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결, 대법원 2021. 1. 14. 선고 2020두38171 판결 등 참조). (나) 원고가 이 부분 처분사유와 같이 종사자 F의 직종을 간호조무사가 아닌 요양보호사로 등록하여 해당 기간 급여를 가산받은 사실에 대해서는 당사자 사이에 다툼이 없다. 그런데 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원고가 잘못된 직종 등록에 따라 피고로부터 관련 급여를 가산 받게 된 이상, 원고는 그와 같이 지급받은 급여를 반환할 의무가 있다고 봄이 타당하다. 더욱이 갑 제8호증의 기재에 의하면, 원고가 직종변경을 시도한 시점은 2023. 1. 6.이다. 그런데 원고는 그 전인 2022년 12월부터 F이 실제 간호조무사 업무를 수행하였음에도 요양보호사로 등록하여 관련 - 1 6 - 급여를 청구한 것이므로, 위와 같은 청구에 과실이 없었던 것도 아니다. 따라서 제3 처분사유는 인정되고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 라) 소결 이 사건 환수처분의 처분사유는 모두 인정되고, 이와 배치되는 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다. 2) 신뢰보호 원칙의 위반 여부 판단(제1 처분사유 관련) 가) 원고 주장 원고는 제1 처분사유와 관련하여 피고에게 수차례 전화 상담 문의를 하였고, 피고로부터 급여청구가 가능하다는 답변을 듣고 그에 따라 관련 절차를 진행하였다. 그럼에도 피고가 이 사건 환수처분에 나아간 것은 원고에게 부여된 신뢰를 침해한 것으로서 위법하다. 나) 판단 (1) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되 어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결). (2) 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래 ① 내지 ④ 기재 사정들을 위 법리 에 비추어 보면, 피고가 원고에게 제1 처분사유와 관련된 급여청구가 적법하다는 점에 대한 공적인 견해를 표시하였다거나 정당한 신뢰를 부여하였다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. ① 원고가 전화 상담 문의를 하였을 당시 담당직원이 원고의 질문을 듣고, 관련된 급여청구가 가능하다는 취지로 답변하기는 하였으나, 이는 어디까지 원고가 제시한 제한된 사실관계에 기초하여 판 단한 것에 불과하다. 따라서 이를 피고의 공적인 견해 표명에 해당한다고 볼 수는 없다. - 1 7 - ② 피고 측은 그 이후 원고에게 기존 답변이 잘못되었음을 안내하고, 관련 금액의 자신 반납을 요구 하기도 하였으며, 원고가 국민신문고를 통해 질의한 내용에 대해서도, ‘원고의 청구는 이 사건 고시 제32조 제9항과 별개로 같은 조 제1항에 저촉되어 허용될 수 없다’는 답변을 하였다. ③ 위 국민신문고 답변이 이루어지기 전에, 원고가 2023. 5. 2. 피고 본부 요양기준실에 전화하였고, 그 당시 고객센터와 유사한 취지의 안내를 받았던 것으로 보이기는 하나, 이 역시 원고가 제시 한 일부 사실관계에 기초하여 답변을 받은 것에 불과하다. 따라서 위와 같은 사정만으로, 피고가 원고에게 관련 급여청구가 가능하다는 공적인 견해를 표시하였다고 볼 수는 없다. ④ 원고는 이 사건 현지조사 이전에 충분히 제1 처분사유와 관련된 금액을 자진 반납하는 형태로 이 를 시정할 기회가 있었다. 그럼에도 원고는 피고의 요청을 무시한 채 그 위법사항을 결국 시정하지 않았다. 3) 환수금액 산정의 부당성 판단(제4 처분사유 관련) 가) 원고 주장 원고가 수급자 H의 이 사건 요양원 입소일을 실제와 다르게 신고한 사실은 인정한다. 다만, 이 경우 피고는 H의 실제 입소일을 기준으로 원고에게 관련 급여비용을 지급할 필요가 있고, 결국 환수금액과 위 금액은 상계처리 될 필요가 있다. 그럼에도 피고가 이와 같은 조치 없이 이 부분 환수금액을 산정한 것은 위법·부당하다. 나) 판단 (1) 노인장기요양보험법 제43조 제4항 본문에서는 ‘공단은 장기요양기관이 수급자 또는 신청인으 로부터 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 받은 때 해당 장기요양기관으로부터 이를 징수하여 수급자 또는 신청인에게 지체 없이 지급하여야 한다.’는 규정을 두면서 그 단서에서 ‘이 경우 공단은 수급자 또는 신청인에게 지급하여야 하는 금액을 그 수급자 또는 신청인이 납부하 여야 하는 장기요양보험료등과 상계할 수 있다.’는 규정을 두고 있다. (2) 그런데 위 단서 규정은 어디까지나 ‘공단인 피고와 수급자 또는 신청인 사이의 상계 가능 규정’에 해당하므로, 장기요양기관이 위 규정을 근거로 피고에게 상계처리를 요구할 수는 없다고 할 것이고, 달리 원고 주장과 같은 상계처리 방식을 규정한 조문을 찾을 수도 없으며, 피고가 이 부분 환수금액을 반드시 조정해야 한다고 볼 만한 사정도 찾기 어렵다. - 1 8 - (3) 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 4) 재량권 일탈ㆍ남용 여부에 대한 판단(이 사건 환수처분 전체) 가) 원고 주장 설령 처분사유가 모두 인정된다고 하더라도, 원고의 각 위반행위에 과실이 없거나 원고에게 그 의 무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유들이 존재하는 점, 이 사건 환수처분은 주로 그 신빙성이 부족한 이 사건 기록지만을 근거로 이루어진 점, 이 사건 환수처분 이후 원고에게 유리한 방향으로 이 사건 고시가 개정되기도 한 점, 그 밖에 원고가 관련 위법행위를 하게 된 경위와 내용 및 원고의 경제적 사정 등을 고려할 때, 이 사건 환수처분에는 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈 남용한 위법이 있다. 나) 판단 (1) 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 등 참조). (2) 위 법리에 비추어 살펴보면, ① 한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 노인장기요양보험법의 입법 취지와 ② ‘장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다.’고 규정하고 있는 같은 법 제43조 제1항의 문언 등을 종합하여 볼 때, 위 조항에 따른 ‘징수’처분은 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람으로부터 이를 환수하여 원상회복시키려는 부당이득 환수 성격의 처분에 해당하고, 피고가 그 징수 여부나 범위를 임의로 정할 수 없는 기속행위라 고 봄이 타당하다. (3) 따라서 이 사건 환수처분이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 설령 이와 달리 보더라도, 피고가 합리적인 근거 및 자료들을 바탕으로 이 사건 환수처분 금액을 산정한 점, 원고의 위반행위 정도가 결코 가볍지 않고, 그 위반 기간도 상당한 점, 원고 주장의 개정 고시 [구 ｢장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시｣(2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정된 것)]가 이 사건에 적용된다고 보기 어려운 점을 고려하면, 이 사건 환수처분에 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈 남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. - 1 9 - 다. 소결 원고의 이 사건 환수처분에 관한 위법사유 주장은 모두 이유 없고, 달리 이를 취소할 위법이 존재한다고 볼 만한 사정 역시 확인되지 않는다. 따라서 이 사건 환수처분은 적법하다. 5. 결론 이 법원의 심판대상에 해당하는 원고의 청구 부분은 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 곽병수(재판장) 송민화 박영순

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