요양급여비용환수결정통보취소

서울행정법원 2025. 8. 14. 선고 2023구합76600 판결 [요양급여비용환수결정통보취소] 서울행정법원 판결 사건 2023구합76600 요양급여비용 환수결정통보 취소 원고 A의료재단 소송대리인 변호사 김준래, 류태희 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 5. 15. 판결선고 2025. 8. 14.

1. 원고의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2023. 6. 16. 원고에 대하여 한 장기요양급여비용 394,488,500원 환수처분 및 장기요양급여비용 211,837 ,730원 환수처분을 모두 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 시설급여를 제공하는 장기요양기관인 B요양원(변경 전 명칭: C 요양원)및 D요양원을 운영하면서(이하 각 각 '제1기관', '제2기관'이라 하고, 통틀어 '이 사건 각 기관'이라 한다), 동시에 의료기관인 B요양병원(변경 전 명칭: E 병원, 이하 '이 사건 요양병원'이라 한다)을 운영하였다. 이 사건 각 기관과 이 사건 요양병원은 모두 원고 주소지에 있는 같은 건물에 위치하고 있었으나, 제1기관이 2018. 9. 17. 삼척시 F으로 이전하였다. 나. 피고는 2023. 4.경 실시한 이 사건 각 기관에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다) 결과를 기초로, 202 3. 6. 16. 원고에게 아래와 같은 사유로 제1기관과 관련하여 장기요양급여비용 394,488,500원 환수처분을, 제2기관과 관련하여 장기요양급여비용 211,837,730원 환수처분을 하였다(이하 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다). <제1기관 관련 처분사유(원고가 다투는 부분을 음영 표시)> <제2기관 관련 처분사유(원고가 다투는 부분을 음영 표시)> [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1호증, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령과 규정: 별지 기재와 같다. 3. 사전통지 없는 현지조사로 인한 이 사건 각 처분의 절차적 하자 인정 여부 가. 원고의 주장 요지 행정조사를 실시하는 경우 행정조사기본법 제17조 제1항에 따라 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 출석요구서, 자 료제출요구서, 현장출입조사서 등을 서면으로 통지하여야 하고, 그 예외로 허용되는 '미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'(단서 제1호)의 해당 여부는 구체적 · 개별적으로 판단되어 야 하는데, 피고가 이러한 판단 없이 일률적으로 장기요양기관에 대한 현지조사는 위 단서 규정에 해당한다는 이유로 사전통지 없이 이 사건 현지조사를 한 것은 위법하고, 이에 기초한 이 사건 각 처분 또한 위법하다. 나. 관련 규정과 법리 행정청이 처분절차에서 관계 법령의 절차 규정을 위반하여 절차적 정당성이 상실된 경우에는 해당 처분은 위법하고 원칙적으로 취소하여야 한다. 다만 처분상대방이나 관계인의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는, 절차 규정 위반으로 인하여 처분절차의 절차적 정당성이 상실되었다고 볼 수 없으므로 해당 처분을 취소할 것은 아니다(대법원 2018. 3. 13. 선고 2016두33339 판결 참조). 행정조사에 관한 일반법인 행정조사기본법에 의하면, '행정조사'란 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사 · 문서열람 · 시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고요구 · 자료 제출요구 및 출석 · 진술요구를 행하는 활동을 말하며(제2조 제1호), 통상적으로 행정절차법상 처분절차가 개시되기 이전에 이루어진다. 행정절차에 관한 일반법인 행정절차법에 의하면, 통상적으로 처분을 하기 위한 행정절차는 처분상대방에 대한 수익처분의 경우에는 처분상대방이 수익처분을 구하는 신청을 함으로써 개시되고(제17조 제1항), 침익 처분의 경우 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 처분상대방에게 미리 통지하여(제21조 제 1항) 의견제출의 기회를 부여함으로써 개시된다(제22조 제3항). 이처럼 통상의 행정조사는 행정절차법에 따른 처분절차(처분의 사전통지) 전에 이루어지고 근거법령도 다르다는 점에서 행정절차법상 처분절차와는 그 단계와 법적 성질이 확연하게 구분된다. 세무조사처럼 조사대상자 선정 자체에서 자의적인 권한 남용이 개입될 여지가 많아 입법자가 조사대상자 선정기준을 세밀하게 규율하고 재조사를 엄격하게 제한하고 있는 특별한 경우는 별론으로 하고(국세기본 법 제81조의4 및 대법원 2017. 12. 13. 선고 2015두3805 판결 참조), 통상적으로 행정청이 행정조사 과정에서 관련 규정을 위반하였다고 하더라도 이는 조사결과의 신빙성(즉, 처분사유 증명 여부)의 문제일 뿐 그러한 사정만으로 그에 기초하여 내려진 행정처분이 곧바로 위법하게 된다고 볼 수 없다(대법원 2022. 9. 16. 선고 2021두58912 판결 참조). 다. 판단 관련 규정 및 법리에 비추어 살펴보면, 사전통지 없이 이루어진 이 사건 현지조사에 행정조사기본법을 위반한 잘못이 있다고 인정하기는 어렵고, 설령 그런 잘못이 있다 하더라도 그것이 이 사건 각 처분절차의 절차적 정당성을 상실시키는 정도라고 볼 수 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. 1) 이 사건 현지조사는 장기요양급여비용 부당청구 여부 등을 확인하기 위한 것으로그 특성상 이 사건 기관에서 제출 하는 자료와 관계자들의 진술에 의존할 수밖에 없는데, 조사 예정사실 등을 미리 통지하는 경우 과거의 근무표, 업무분 장표, 업무수행일지등 관련 자료를 은닉, 변경 또는 폐기하거나 관계인들로 하여금 진술을 맞추게 하는 등으로 현지조사의 목적 달성에 장애가 생길 염려가 충분히 있으므로, 이는 원칙적으로 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호가 정한 예외사유에 해당한다고 봄이 타당하다. 물론 해당 예외사유의 충족 여부가 언제나 일률적으로 단정 가능한 것은 아니고 개별적 · 구체적 판단이 이루어질 필요성이 있기는 하지만, 현실적으로는 그 개별적 · 구체적 판단을 위한 기초 적인 자료마저도 매우 한정적인 측면의 제보 등을 제외하면 현지조사를 통해 비로소 확보될 수 있는 것이 보통이다. 2) 현지조사로 인해 조사대상자의 영업의 자유 등의 기본권에 일부 제한이 가해질 수 있으므로 자의적이고 무분별하 게 이루어지는 현지조사를 방지할 필요성이 있음은 분명하다. 그러나 이를 위해 행정조사기본법은 단지 사전통지에 관 한 규정만이 아니라 시료채취(제12조), 자료 등의 영치(제13조)에 관하여 조사원으로 하여금 일정한 절차와 방법을 준 수하도록 규정하는 한편 원칙적으로 조사대상자에 대한 중복조사를 제한(제15조)하고 있을 뿐만 아니라, 조사대상자에게도 조사 연기 신청권(제18조), 의견제출권(제21조), 조사원 교체 신청권(제22조), 조사 시 현장 방어권(제23조) 등의 각종 절차적 권리를 부여하고 있고, 이러한 규정들을 통해 현지조사 남용으로 인한 부작용과 절차적 권리 침해의 가능성이 일정 수준 이상으로 차단될 수 있다. 그런데도 앞서 본 것처럼 사실상 현지조사의 목적 달성을 불가능하게 할 우려가 매우 큰 사전통지에 관해서까지 그 예외 요건의 충족 여부에 관하여 엄격한 잣대를 대도록 하는 것은 조사대상자의 절차적 권리 보장과 그 현지조사를 기초로 이루어질 행정처분으로 달성할 수 있는 공익 사이의 균형을 현저히 깨 뜨리는 결과를 야기할 수 있다. 3) 무엇보다 이 사건 현지조사와 같은 행정조사는 국민으로부터 징수된 보험료를 기초로 형성된 재원을 바탕으로 한 공적 사회보험제도인 장기요양보험제도의 건전하고 안정적인 운영을 목적으로 이루어지는 장기요양급여비용 환수처분의 기초가 된다. 이처럼 장기요양급여비용이 관련 법령과 규정을 위반하여 부당하게 지급되었는지를 확인하고 이를 환수하는 처분은, 단순히 장래의 법령위반 등을 방지하기 위한 목적으로 이루어지는 경고, 계도의 성격을 가진 행정처분과 분명하게 그 성격을 달리한다. 후자의 경우에는 행정조사를 사전에 통지하여 당사자로 하여금 법령위반 사항을 스스로 시정할 기회를 부여하고 이를 통해 별다른 처분 없이도 당초의 행정목적을 달성하는 것이 가능할 수 있으나, 장기요양급여비용의 환수가 문제되는 경우에는 장기요양기관으로 하여금 장래에 법령위반을 하지 않도록 계도하는 것 만으로는 부족하고 이미 부당하게 지급된 비용의 정확한 내역과 사유를 파악하고 이를 환수하는 데에까지 이르러서야 그 행정목적이 충분히 달성될 수 있으므로, 증거인멸 등을 방지할 필요성이 매우 크다. 이러한 측면에서도 장기요양급여비용 지급이 적법하게 이루어졌는지를 확인하기 위한 현지조사에 관하여 사전통지의 예외 요건 해당 여부를 엄격하게 판단하여야 한다고 보는 것은 타당하지 않다. 4) 이 사건 사안에 관하여 보더라도, 인력배치기준위반 등에 해당하는 처분사유의 성격을 고려하면 종사자들의 업무수행 실태를 조작 등의 인위적 개입 없는 진술과 자료에 근거하여 확인하기 위해 사전통지 없이 현지조사를 실시할 필요성이 있다고 본 피고의 판단은 충분히 합리적인 것으로 수긍할 수 있다. 5) 설령 이와 달리 이 사건 현지조사가 사전통지 없이 이루어져 위법하다고 가정하더라도, 이는 처분사유 증명에 관한 조사결과의 신빙성을 인정할 수 있는지의 문제가 될 뿐이다. 현지조사 사전통지를 제외하면 이 사건 현지조사에서부터 이 사건 각 처분에 이르기까지 관련 절차적 규정은 모두 준수된 것으로 보이고, 이 사건 각 기관의 시설장들이 별다른 이의 없이 현지조사 과정에서의 문답에 응한 것은 물론 현지조사서를 문자메시지로 송부받은 원고 대표자도 '네 알겠 습니다'라는 취지의 답변을 한 이후 현지조사말미에 모든 처분사유를 인정하는 취지로 확인서에 기재 · 서명하였으며( 을 제25~36호증), 이를 비롯하여 원고의 의견제출 및 방어권 행사에 어떠한 지장이 초래되었다고 볼 만한 사정을 찾 아볼 수 없으므로, 이 사건 현지조사의 위법 여부와 무관하게 이 사건 각 처분이 중대한 절차적 하자로 인해 위법하다 고 인정할 수는 없다. 4. 이 사건 각 처분의 처분사유 인정 여부 가. 원고의 주장 요지 1) 조리원 인력배치기준위반 관련 피고는 제1기관의 조리원들이 이 사건 요양병원의 조리실에서 요양병원의 영양사를 통해 지휘 · 감독을 받으며 업무를 수행하였다는 사실만으로 제1기관에 조리원을 배치한 것으로 볼 수 없다고 판단하였고, 제2기관의 조리원들도 이 사건 요양병원의 조리실에서 이 사건 요양병원과 제2기관의 조리업무를 구분 없이 수행하면서 제2기관의 조리업무를 현저히 적은 비율로 수행하였다는 이유로 역시 조리원 인력배치기준이 충족되지 않는다고 보았다. 그러나 이와 같이 이 사건 각 기관에 배치된 조리원들이 이 사건 요양병원의 조리실에서 함께 조리업무를 수행하였더라도, 이 사건 각 기관의 입소자들에게 실제로 문제없이 식사제공이 이루어진 이상 각 기관에 배치된 조리원이 월 기준 근무시간을 충족하여 근무하였다고 보아야 하므로, 조리원 인력배치기준위반과 관련된 처분사유는 모두 인정되지 않는다. 2) 유급휴가 사용 후 급여를 반환한 부분 관련 피고는, 제1기관 소속 요양보호사 J, 사회복지사 L 및 제2기관 소속 간호조무사 O가 코로나19 예방 격리, 입원으로 인 한 병가 등으로 유급처리 되었는데도 추후에 시설장 K에게 지급받은 해당 부분 급여를 반환하였다는 이유로 해당 근무 일을 무급처리한 다음, 이를 전제로 위 종사자들의 월 기준 근무시간이 충족되지 못하였다며 인력배치기준, 인력추가 배치가산기준 각 위반을 처분사유로 삼았다. 그러나 시설장 K은 위 금액을 착복하기 위해 종사자들로부터 급여를 현금으로 반환받아 편취한 것이므로, 이처럼 시설장의 개인적 범행이 이루어졌는데도 원고 내에서 정상적으로 처리된 유급휴가를 무급으로 보아 원고로부터 관련 급여비용을 환수하는 것은 위법하다. 3) 제2기관 소속 요양보호사 R의 미발생 연차 사용 관련 피고는 R이 발생하지 않은 연차 유급휴가를 사용하였으니 해당일의 근무시간을 제외하면 월 기준 근무시간이 충족되지 않는다고 보았다. 그러나 R은 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」에 따라 월 기준근무시간으로 인정되는 '선연차'를 사용한 것이므로 해당일의 근무시간을 인정하지 않는 것은 위법하다. 나. 조리원 인력배치기준위반 관련 처분사유의 인정 여부 1) 관계 규정의 내용 <1> 시설급여를 제공하는 장기요양기관을 운영하려는 자는 장기요양에 필요한 시설 및 인력으로 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력을 갖추어 장기요양기관으로 지정받아야 한다(노인장기요양보험법 제31조 제1항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항 제2호). 구 노인복지법 시행규칙(2024. 12. 31. 보건복지부령 제1082호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) [별표 4]에 따르면, 노인요양시설은 입소자 수를 불문하고 식당 및 조리실을 갖추어야 하지만, 의료기관의 일부를 시설로 신고하는 경우에는 조리실을 공동으로 사용할 수 있고(제3호 및 비고 제2호 본문), 입소자 수가 10명 이상 30명 미만인 경우 조리원 1명을, 입소자 수 가 30명 이상인 경우 입소자 25명당 조리원 1명을 배치해야 한다(제6호). 노인장기요양보험법령의 위임에 따른 구「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(2023. 12. 2 9. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다)에 따르면, 장기요양기관 종사자는 노인복지법 시행규칙 [별표 4] 제6호에 따라 해당 기관의 장과 문서에 의한 근로계약을 체결하고 신고한 직종으로 해당 기관에서 근무하여야 하고(제6조 제4항 제1호), 그 경우 '근무인원'으로 인정될 수 있다(제50조 제1항). 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별 · 직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따르 고(제48조), 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 '해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간'으로 하며(제49조 제1항), '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 해당직원은 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다(제51조 제1항). 2) 인정사실 갑 제3, 6호증, 을 제2~8, 20~26호증 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래 사실을 인정할 수 있다. ① 이 부분 처분사유로 지적된 기간 동안 이 사건 각 기관 소속 조리원들이 실제로는 이 사건 요양병원에 위치한 조리실에서 요양병원 소속 조리원들과 함께 조리업무를 수행하였다. 위 조리실에서 근무한 전체 조리원들은 대략 4~6명으로, 보통 이 사건 각 기관 소속 조리원 1명씩과 나머지는 요양병원 소속 조리원으로 구성되었다. ② 모든 조리원들은 이 사건 요양병원 소속 영양사의 지휘 · 감독을 받으며 정해진 근무편성표에 따라 근무하였고, 소 속별로 조리업무를 구분하지 않은 채 모든 기관의 식수인원들에게 필요한 밥, 국, 반찬 등 전체 조리업무를 함께 수행하였다. ③ 제1기관은 당초 이 사건 요양병원과 같은 건물에 위치하고 있었는데, 2018. 9.17. 다른 소재지로 이전하면서 조리실 1개를 시설로 신고하였다. 그러나 그 이후로도 제1기관 소속 조리원의 전체적인 업무 방식은 앞서 본 바와 같이 그 대로 유지되었고, 다만 종전과 달리 조리된 음식 중 국과 반찬만 제1기관으로 따로 보내졌으며, 밥은 제1기관에 위치한 조리실에서 다른 종사자들이 지어서 제공하였다. ④ 전체 조리원들은 대략 아침에 70인분, 점심에 100인분, 저녁에 70인분의 음식을 조리하였다. 그러나 이 사건 각 기관의 식수인원보다 정원이 72명인 이 사건 요양병원의 식수인원이 현저히 많았고, 특히 조리원들이 소재지를 이전한 제1기관에 관하여는 설거지나 뒷정리, 배식 업무 등을 전혀 하지 않았으므로, 전체 조리업무의 비중을 기관별로 나누 어 본다면 이 사건 요양병원 관련 업무의 비중이 적어도 70~80% 수준을 상회하였다. ⑤ 제1기관에 관하여는 2023. 9. 1.에 이르러서야 비로소 이 사건 요양병원 조리실 공동사용에 관한 변경신고 수리가 이루어졌다. 3) 판단 피고는, 위 인정사실과 같은 방식으로 조리원들이 업무를 수행하였다면 이들이 이 사건 각 기관 소속 조리원으로서 월 기준 근무시간을 충족하여 근무하였다고 볼 수 없고, 다만 제2기관은 이 사건 요양병원과 같은 건물에 있어 조리실을 공동사용할 수 있는 점을 참작하여 조리업무 수행 비중에 관한 종사자들의 진술을 최대한 원고에게 유리하게 반영해 전체 근무시간 중 30%를 제2기관 소속 조리원으로 근무하였다고 보더라도월 기준 근무시간이 충족되지 못하였다고 판단하여, 이 사건 각 기관의 조리원 인력배치기준위반 및 이를 전제로 하는 인력추가배치가산기준위반을 처분사유로 삼았다. 이러한 피고의 판단은 충분히 합리적인 것으로서 수긍할 수 있고, 이를 다투는 원고의 주장은 모두 받아들일 수 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. ① 노인장기요양보험법령 등 관계 법령이 장기요양기관의 시설 및 인력기준을 정하고 있는 취지는 장기요양기관이 시설급여 등을 제공할 때에 업무분야에 필요한 전문종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이다. 시설급여를 제공하는 장기요양기관에 조리원 1명 이상을 필수적으로 두도록 하는 것도 장기요양기관으로 하여금 조리업무를 전담하는 전문 인력을 갖추도록 함으로써 이용 수급자에게 매 끼니마다 균형 잡힌 식단과 양질의 식사가 제공될 수 있도록 함에 그 의의가 있다. 그런데 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되는지는 개별 · 구체적인 사안에 따라 일률적으로 판정하기 어려운 정성적인 기준에 해당하므로, 관계 규정은 장기요양기관 종사자의 월 기준 근무시간을 정하여 해당 근무시간을 충족하였는지 여부에 따라 급여비용 산정의 전 제가 되는 '근무인원'을 산정하고, 근무인원이 인력배치기준을 충족하는지 여부에 따라 급여비용의 산정 및 가산 · 감 산을 적용하는 구조를 취하였다. ② 이러한 구조 하에서 급여비용 산정의 전제가 되는 개별 종사자의 월 기준 근무시간 충족 여부는 객관적으로 명확하 게 확인될 수 있어야 한다. 이 사건 고시 제6조 제4항 제1호, 제50조 제1항이 기관의 장과 문서로 근로계약을 체결하고 신고한 직종으로 해당 기관에서 근무한 종사자의 경우에만 근무인원으로 인정된다고 규정한 것도, 종사자의 소속과 수행한 업무의 내용을 명확히 하여 실제로 해당 종사자가 소속 장기요양기관을 위해 신고한 직종의 업무를 객관적으로 수행하였는지를 확인할 수 있게 하는 데에 그 취지가 있다고 해석할 수 있다. ③ 그러나 위 인정사실에서 확인할 수 있듯이 이 사건 각 기관 소속 조리원들은 해당 기관의 조리실도 아닌 이 사건 요양병원의 조리실에서 요양병원 소속 조리원들과 명확한 업무 구분 없이 전체 조리업무를 일괄하여 수행하였고, 그런데도 원고는 해당 조리원들이 근무한 시간 전체를 실제 월 근무시간으로 신고하였다. 이는 장기요양기관 소속 종사자들의 업무 내용과 근무시간을 명확히 특정할 수 있도록 하여 장기요양급여비용 산정의 전제로 삼는 관계 규정의 취지에 그 자체로 반하는 것임이 명백하다. 특히 이 사건 요양병원과 이 사건 각 기관의 식수인원 수가 현격한 차이를 보이므 로 사실상이 사건 각 기관 소속 조리원들은 신고한 시간 중 대부분을 이 사건 요양병원을 위한 조리업무에 사용하였을 것인데, 이러한 업무수행 방식을 허용할 경우 동일한 대표자가 여러 기관을 함께 운영하면서 명확한 인력 구분 없이 최 소한도의 종사자들을 혼용함으로써 각각의 기관별로 인력배치기준을 따로 정해 수급자들에게 양질의 서비스가 제공되도록 하려는 관계 규정의 취지를 잠탈하는 결과를 야기할 수 있다. ④ 물론 구 노인복지법 시행규칙 [별표 4] 제3호 및 비고 제2호 본문에 따라 노인요양시설은 의료기관의 일부를 시설로 신고하는 경우에는 조리실을 공동으로 사용할 수 있기는 하다. 그러나 구 노인복지법 시행규칙 [별표 9] 제5호 나. 목이 '하나의 재가노인복지시설에서 여러 가지 재가노인복지서비스를 함께 제공하는 경우'에 관하여, 제6호 나.목이 ' 재가노인복지서비스를 제공하는 시설을 사회복지시설에 병설하는 경우'에 관하여 각각 인력기준에 관한 특례를 마련 하고 있는 것과 달리(특히 조리원의 경우 주· 야간보호서비스와 단기보호서비스를 함께 제공하거나 그 시설을 사회복지시설에 병설하여 운영하는 경우 조리원을 각각 두도록 하면서도 조리원을 공동으로 활용할 수 있게 하고, 각 이용자 수의 합이 25명 미만인 때에는 조리원을 겸직할 수도 있도록 하고 있다), 노인요양시설의 시설 및 인력 기준을 정하는 구 노인복지법 시행규칙 [별표4]는 의료기관의 일부를 시설로 신고한 경우 단지 시설장의 경우에만 의료기관의 장에게 겸직을 허용하고 있을 뿐(제6호 및 비고 제1호), 조리원에 관하여는 겸직 또는 공동활용에 관한 특례규정을 마련하 여 두고 있지 않다. 이러한 규정 내용에 비추어 보면, 노인요양시설이 의료기관의 조리실을 공동으로 사용하는 경우에도 조리원 인력 자체는 의료기관의 인력과 명확히 구분되어 활용되어야 함을 알 수 있다. 따라서 이 사건 각 기관에 관하여 조리실 공동사용 신고가 적법하게 이루어졌는지와는 무관하게, 이 사건 각 기관 소속 조리원을 이 사건 요양병원에서 공동으로 활용한 것은 관계 규정에 따라 허용될 수 없다. ⑤ 같은 취지에서, 원고가 주장의 근거로 삼고 있는 대구고등법원 2019. 11. 22. 선고 2018누5377 판결(심리불속행 상고기각 확정)도 이 사건과 사실관계가 달라 그대로 원용하기에 적절하지 않다. 위 판결의 판시 중 노인장기요양보험법령과 이 사건 고시가 종사자의 구체적인 업무수행 장소를 한정하지 않고 있고, 개별적인 업무수행 장소가 물리적으 로 해당 장기요양기관 내인지는 해당 장기요양기관 수급자에 대한 요양급여에 필요한 업무를 수행하였는지 여부를 직 접 좌우하는 것이 아니라는 부분은 이 사건에서도 충분히 참작할 수 있으나, 위 판결에서 조리원 인력배치기준위반 관련 처분사유가 일부 부정되었던 핵심적인 이유는, 요양원 소속 조리원이 양로원 조리실에서 음식을 조리하기는 하지만 각 기관별 소속 조리원이 별도로 있고 조리를 위한 식자재구입이나 직원 관리 등도 별도로 이루어지며 요양원 조리원 이 조리한 음식이 요양원수급자에게 제공되어 각 기관별 조리원의 업무수행 자체가 구분되어 이루어진 경우에 해당하 였기 때문이다. 이 사건은 이와 달리 이 사건 각 기관 소속 조리원과 이 사건 요양병원 소속 조리원의 업무수행 자체가 구분되지 않고 공동으로 활용된 경우이다. ⑥ 원고는 실제로 이 사건 각 기관 입소자들에게 식사가 적절하게 제공된 이상 조리원 인력배치기준위반을 인정하는 것이 부당하다는 취지로도 주장한다. 그러나 이 사건 각 기관에 배치된 조리원 1인이 실질적으로 이 사건 각 기관을 위 하여는 월 기준근무시간을 충족하지 못하는 정도의 근무만을 하였다고 보이는 이상, 그러한 상태에서 제공된 식사가 월 기준 근무시간을 충족하여 근무하였을 때 제공될 수 있는 식사와 위생 및 영양상태, 급식의 양과 질 등 측면에서 동 등한 수준의 적정성을 갖추고 있다고 인정하기는 어렵다. 특히 제1기관의 경우 소재지를 이전한 이후로는 국과 반찬만 조리원에 의해 조리되어 제공되었고, 밥은 조리원이 아닌 다른 종사자들이 제1기관 조리실에서 조리하여 제공한 것으로 보이는데, 이 역시 제1기관 수급자들에게 제공되는 전체식사의 질을 하락시킬 수 있는 것은 물론, 심지어는 다른 종사자들의 돌봄 공백까지 초래할 수도 있는 행위이다. 다. 유급휴가 사용 후 급여 반환 관련 처분사유의 인정 여부 1) 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실에 관한 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 그리고 행정소송에서 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에 처분은 정당하며, 이와 상반되는 주장과 증명은 상대방인 원고에게 책 임이 돌아간다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조). 2) 이 사건 고시 제51조 제4항은 근로기준법에 의한 연차 유급휴가 등 일정한 사유에 해당하는 경우에만 그에 관하여 종사자의 근무시간을 인정하도록 규정하고 있다. 그런데 장기요양기관 소속 종사자들이 적법한 유급휴가를 사용하 였다고 신고하여 이를 기준으로 월 근무시간을 산정하였으나 실제로는 해당 기간에 지급받은 급여를 반환하였던 경우 라면, 이는 월 근무시간으로 인정될 수 없는 무급휴가를 사용한 것과 같으므로 원칙적으로 그에 관하여 근무시간을 인정할 수 없다고 보아야 한다. 이처럼 보지않는다면 장기요양기관 내에서 운영자와 종사자가 서로 통모하는 등으로 실제 근무시간을 줄이면서도 피고에게는 마치 적법한 연차 유급휴가가 사용된 것처럼 신고하여 월 기준 근무시간의 충족을 전제로 급여비용을 지급받아 제도의 취지를 잠탈하는 것을 방지할 수 없기 때문이다. 3) 이러한 전제에서 살펴보면, 이 사건 각 기관 소속 종사자들이 유급병가 등을 사용하고서도 불과 며칠 내에 시설장 K 에게 지급받은 급여를 현금으로 반환한 사실 자체는 당사자 사이에 다툼이 없고, 원고 대표자도 이 사건 현지조사 과정에서 이 부분처분사유를 포함하여 모든 처분사유를 인정하는 취지로 확인서에 기재 · 서명한 사실이 있으므로, 피고가 지적하는 이 부분 처분사유에 관하여 충분히 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있다고 봄이 타당하다. 4) 원고는 위와 같은 급여 반환이 K의 개인적인 편취 범행에 따른 것일 뿐 이 사건 각 기관 차원에서 무급처리가 이루어진 것이 아니므로 여전히 유효하게 유급휴가를 사용한 경우로 인정되어야 한다고 주장하나, 원고가 제출한 증거들만으로는 급여 반환이 제도 취지를 잠탈하기 위한 탈법적 수단이 아니라 K의 개인적인 범죄행위에 불과하다고 인정하기 에 부족한 점(아직 원고의 고소에 따른 최종적인 수사결과도 나오지 않았다고 보인다), 특히 K은 단순한 원고의 피고 용자가 아니라 이 사건 각 기관의 시설장으로 근무하면서 급여비용 청구 등을 전담하였고, 원고의 주장에 따르더라도 이 사건 요양병원의 실장으로 재직한 T과 가족관계에 있는 사람으로서 원고의 기관 운영에 실질적으로 깊숙이 관여하 고 있었다고 보이는 점, 원고가 다시 종사자들에게 관련 급여를 지급한 시점도 이 사건 소송이 진행되던 도중에 불과한 점 등을 아울러 고려하여 보면, 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 라. 미발생 연차사용 관련 처분사유의 인정 여부 이 사건 고시 제51조 제4항의 위임에 따라 국민건강보험공단이 2021. 12. 24. 공고한「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」(이하 '이 사건 세부사항 공고'라 한다) 제12조 제1항 제1호 사목은 '근로기준법 제60조 제2항에 따라 근무기간이 1년 미만인 종사자에게 발생할 연차 유급휴가 중 발생 이전 미리 사용한 연차 유급휴가는 ① 대표자와 종사자 간 사전합의한 경우, ② 종사자의 요청에 의한 경우, ③ 돌봄 공백이 발생하지 않는 경우의 3가지 사항을 모두 충족한 경우에 한하여 3일 이내의 한도에서 1일 최대 8시간을 월 기준 근무시간에 포함한다'고 정하고 있다. 그런데 제2기관의 시설장으로 근무한 P은 이 부분 처분사유로 지적된 요양보호사 R의 미발생 연차사용과 관련하여 'R 이 2022. 9. 10. 사용한 연차는 발생하지 않은 연차를 착오로 등록해 근무시간을 인정받은 것이고, 선연차 제도는 운영하지 않는다'는 사실확인을 하였고(을 제18호증), 원고는 이와 달리 R이 이 사건 세부사항 공고에 따라 연차 유급휴가를 미리 사용할 수 있는 요건을 충족하였음에 관한 아무런 증명을 하지 못하고 있으므로, 이 부분 처분사유를 다투는 원고의 주장도 받아들일 수 없다. 마. 소결론 따라서 이 사건 각 처분의 처분사유는 모두 인정된다. 5. 이 사건 각 처분의 환수금액 관련 위법 여부 가. 인력추가배치가산금의 전체 환수가 위법한지 여부 원고는, 이 사건 고시가 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되면서 직종별로 인력추가배치 가산금을 환수하도록 정하였고, 이처럼 원고에게 유리한 방향으로 고시가 개정된 이상 그 개정 고시가 이 사건에도 소급 적용되어야 하므로, 피고가 인력배치기준위반과 무관한 직종의 인력추가배치 가산금까지 환수하는 것은 위법하다고 주장한다. 이 사건 고시는, 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고(제54조 제1항), 이를 위반하여 운영한 경우 일부 직종에 대하여 위반기간 동안 급여비용을 감액 산정하며(제66조), 이러한 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 경우에는 해당월에 제55조의 인력추가배치 가산이 적용되지 않는다고정하고 있다(제54조 제3항). 이는 장기요양기관의 운영 현실상 일부 직종 종사자의 결원이 발생할 경우 동일 직종의 다른 종 사자나 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 대부분이고 정작 그로 인해 업무를 대신 수 행한 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 초래될 위험이 커 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에 실질적인 관련성이 있기 때문이라고 보인다. 따라서 일부 직종의 인력배치기준을 위반하였다고 인정되는 이상 위 규정에 의하여 인력추가배치 가산 전체가 적용되지 않는다. 비록 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 일정한 범위에서 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정하는 내용으로 개정되기는 하였으나, 위 개정 고시는 그 부칙에서 2024. 1. 1.부터 적용됨을 명시하고 있고 소급적용에 관한 규정을 두고 있지 않으며, 위와 같은 개정은 정책 변경에 따른 것으로 보일 뿐 반성적 고려에서 비 롯된 것이라는 점을 인정할 자료도 없으므로(특히위 개정 고시에 의하더라도 3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반 한 경우 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 않으므로, 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에서 상호 관련성이 완전히 단절된 것도 아니다), 위 개정 고시가 이 사건에 소급 적용되어야 한다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 나. 전액 환수처분의 재량권 일탈 · 남용 여부 노인장기요양보험법령은 장기요양기관이 법령에 규정된 장기요양급여비용 지급기준을 위반하여 장기요양급여비용을 부정하게 청구하여 지급받은 경우에 대하여 ① 국민건강보험공단은 부정수급액을 징수하고(법 제43조 제1항 제4호), ② 시장 · 군수 등은 장기요양기관 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있도록 하면서(법 제37조 제1항 제4호) 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부 장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 부정수급액의 2배 이상 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있도록 규정하고 있다(법 제37조의2 제2항, 시행령 제15조 [별표 2] 제2항). ①에 따른 징수처분은 부정수급액 1배 환수로서 그 법적 성질은 '부당이득반환'에 해당하고, ②에 따른 부정수급액의 2~5배 과징금 부과처분은 위반행위에 대한 '징벌'에 해당한다. ②에 관해서는 의무위반의 정도와 과징금액(제재처분 양정) 사이에서 비례원칙이 준수되었는지가 신중히 검토되어야 하지만, ①에 관해서는 '부정수급액 전액을 환수하는 것이 원칙'이므로 아주 특별한 사정이 없는 한 부정수급액 전액을 환수하기로 결정한 것이 비례원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 이를 다투는 원고의 주장도 받아들일수 없다. 6. 결론 그렇다면 이 사건 각 처분은 모두 적법하므로, 원고의 청구는 모두 이유 없어 기각하고, 소송비용은 패소한 원고가 부 담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 이상덕(재판장) 오민관 방민우

1 처분사유로 지적된 기간 동안 관계 규정이 여러 차례 개정되었으나 이 사건에서 문제되는 규정의 내용과 취지에는 실질적인 변화가 없었으므로, 이하 특별히 필요한 경우가 아니면 쟁점 기간의 종기에 적용되는 규정을 기재한다.