업무정지처분취소

창원지방법원 판결 사건 2024구단11205 업무정지처분취소 원고 사회복지법인 A 소송대리인 변호사 박병철 소송복대리인 변호사 김영미 피고 거창군수 변론종결 2025. 9. 17. 판결선고 2025. 11. 12.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2024. 7. 15. 원고에 대하여 한 6개월(2024. 9. 1. ~ 2025. 2. 28.)의 업무정지처분을 취 소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 경남 거창군 B에 있는 노인의료복지시설인 C요양원(이하 'C요양원')을 운영하는 자이 다. 나. 경상남도서부권지역노인보호전문기관은 2023. 12. 13. C요양원에서 노인들에 대한 학대사례 가 발생하였다는 신고를 접수하고, 현장조사를 실시하여 2024. 2. 20. ① 신고인이 제출한 통화 녹취 파일에서 D 요양보호사가 E 노인을 때렸다는 진술이 확인되어 위 요양보호사가 E 노인을 때린 것은 신체적 학대에 해당하고, ② F 요양보호사가 G 노인 사고 후 은폐 지시한 사실이 인정되 어, 이는 방임 학대에 해당하며, ③ 적절한 절차 및 보고 없이 직원 개인이 임의로 H, I, J 노인 침대 난간과 식탁을 끈으로 묶어 신체 구속을 한 사실이 인정되고, 이는 신체적 학대에 해당하고, ④ 기저귀 케어시 가림막 1개 사용으로 전신이 가려지지 않아 노인의 중요부위 노출 위험, 성적 수치심 등이 우려되고, 이는 성적 학대에 해당한다는 판정을 하였다. 다. 피고는 2024. 7. 15. 원고에게 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호를 위반하였다는 이유로 업무정지 6개월(2024. 9. 1. ~ 2025. 2. 28.) 처분(이하 '이 사건 처분')을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 6호증, 을 1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 처분사유 부존재 원고는 아래와 같은 이유로, 피고가 업무정지의 근거로 삼은 신체적 학대, 방임행위, 성적 학대가 발생하지 않았으므로, 처분사유가 존재하지 않는다고 주장한다. 가) 신체적 학대 해당 여부 요양보호사 D이 E 노인 뺨을 때린 사실이 없다. 노인들이 식사를 할 때 발을 계속 움직이기에 침대 식판이 흔들리지 않게 고정을 하기 위해 노인들의 침대 난간과 식탁을 끈으로 묶어 놓았다. 나) 방임행위 해당 여부 F 요양보호사가 G 노인에 대한 사고를 은폐, 지시한 사실이 없다. 다) 성적 학대 해당 여부 C요양원에서는 생활실마다 가림막이 설치되어 있고, 요양보호사들이 위 가림막을 성실하게 사용 해 왔다. 2) 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 단서 해당 C요양원은 연 4회 노인 인권교육을 실시하고 있고, 연 1회 노인학대 신고 의무자 교육, 긴급 복지 신고 의무자 교육, 장애인 학대 신고 의무자 교육을 실시하고 있다. 또한 노인 인권 간이 체크리스 트 매월 1회 실시, 인권 수첩 교육 매월 1회 실시, 인권 관련 밴드글 월 3회 이상 게시, 인권 포스터를 월 1회 게시하고 있다. 따라서 원고는 위 행위를 방지하기 위해 해당 업무에 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니하였으므로, 위 단서 조항에 따라 업무정지 등 처분이 면제되어야 한다. 3) 재량권 일탈 · 남용 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹하여 재랑권을 일탈 · 남용한 것으로서 위법하다. 나. 관계 법령 별지 '관계 법령' 기재와 같다. 다. 처분사유 부존재 주장에 관한 판단 1) 신체적 학대 해당 여부에 대한 판단 가) 갑 10, 11, 12호증, 을 12호증의 각 기재만으로는 요양보호사 D이 E 노인의 뺨을 때린 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려갑 7호증의 기재에 의하면, D의 노인복지법위반 혐의에 대해 수사기관은 2025. 4. 15. 불송치(혐의없음) 결정을 하였다. 이 부분 처분사유는 인정되지 않는다. 나) 을 1, 2, 3호증, 을 4호증의 2, 을 10, 11호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 내지 사정을 종합하면, 요양원 종사자가 침대 난간과 식탁을 끈으로 묶은 행위는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 가.목의 '수급자의 신체에 폭행을 가 하거나 상해를 입히는 행위'에 해당한다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. ① 노인보호전문기관 업무수행지침(이하 '이 사건 지침')은 '신체적 학대' 판단을 위한 지표 2에서 '노인의 신체를 구속하거나 제한된 공간에 가둔다.'를 규정하고, 그 세부지표로 '억제대로 노인의 신체를 구속한다.', '억제대 외의 도구를 이용하여 노인의 몸을 묶거나 구속한다.'를 규정하고 있다. '시설 생활 노인 권리보호를 위한 윤리및 행동강령'은 '신체구속을 받지 않을 권리'에 '시설은 급여 제공과정에서 생활노인을 격리하거나 억제대 등을 사용하여 묶는 등 신체를 제한하면 안 된다. 다 만, 생활노인또는 종사자 등의 생명이나 신체에 위험을 초래할 가능성이 현저히 높거나(절박성), 대 체할만한 간호나 돌봄 방법이 없거나(비대체성), 증상의 완화를 목적으로 불가피하게 일시적으로 (일시성) 신체적 제한을 하는 경우 등 긴급하거나 어쩔 수 없는 경우를 제외하고는 노인의 의사에 반하는 신체적 제한이나 구속을 해서는 안 된다. 긴급하거나 어쩔 수 없는 경우로 일시적으로 신체를 제한하거나 구속할 경우에도 시설은 생활노인 본인이나 가족 등 보호자에게 이 사실을 통지하여 동의를 받고, 노인의 심신상태, 신체제한을 가한 시간, 신체적 구속을 할 수밖에 없었던 사유 등을 자세히 기록해야 한다.'라고 명시하고 있다. 위 지침이나 강령은 대외적 구속력이 있는 법규가 아니 나 노인요양시설의 운영자와 종사자들이 준수해야 할 것으로 기대되는 내용이고, 신체를 구속하거나 제한된 공간에 가두는 행위의 범위를 결정하는데 참고자료가 될 수 있다. ② 현장조사 당시 입소노인의 침대 난간과 식탁이 끈으로 묶여 있는 사실을 확인하였고, 끈을 풀지 않을 경우에는 노인이 침대 밖으로 나올 수 없는 상태가 된다. ③ 원고는 침대 난간과 식탁을 끈으로 묶어 놓은 이유는 노인들이 식사를 할 때 발을 계속 움직이기에 침대 식탁이 흔들리지 않게 고정하기 위해서 사용한 것이라고 주장한다. 그러나 위 사정만으로 이를 긴급하거나 어쩔 수 없는 경우라고 보기 어렵다. 그럼에도 침대 난간과 식탁을 끈으로 묶는 행위는 노인을 제한된 공간(침대등)에 가두게 되는 것으로 이는 신체적 학대에 해당한다. 요양원 종사자 개인이 임의로 위와 같은 행위를 하였고, 관리자에게 위 행위에 대하여 보고한 사실이 없으며, 현장조사 당시 현장에서 이러한 사실을 확인할 때까지 시설 관리자가 이를 인지하지 못하고 있었 다. 이는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 가.목의 수급자의 신체에 폭행을 가하는 행위에 해당한다고 봄이 상당하다. 2) 방임행위 해당 여부에 대한 판단 갑 10, 11, 12, 15호증, 을 12호증의 각 기재만으로는 G 노인이 주저앉아다쳤음에도 요양보호사 F이 이와 같은 사실을 은폐하도록 지시하였다는 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려 갑 8호증의 기재에 의하면, F의 노인복지법위반 혐의에 대해 수사기관은 2025. 4. 15. 불송치(혐의없음) 결정을 하였다. 이 부분 처분사유는 인정되지 않는다. 3) 성적 학대 해당 여부에 대한 판단 을 1, 2호증, 을 4호증의 2, 을 9호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 내지 사정을 종합하면, C요양원이 입소노인의 전신이 가려지지 않는 가림막을 사용한 행위는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 나.목에서 규정한 '수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위'에 해당한다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. ① 노인보호전문기관 업무수행지침은 '성적 학대' 판단을 위한 지표 2에서 '노인에게 성적 수치심을 주는 표현을 하거나 행위를 한다.'를 규정하고, 그 세부지표로'다른 사람들이 보는 곳에서 노인의 신체 및 성적 신체부위를 드러내어 성적 수치심을 느끼게 한다.'를 규정하면서 그 대표적 행위 로 '성적 신체 부위를 드러내고 기저귀를 교체한다.', '성적 신체 부위를 드러내고 옷을 갈아입힌 다.'를 들고 있다. 또한 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 나.목에서 규정한 '수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위'에서 '성폭행, 성희롱'은 성적 수치심을 주는 행위를 예 시한 것 으로 보아야 한다. ② C요양원의 생활실에는 1개의 이동식 가림막이 설치되어 있고, 위 가림막의 크기, 형태 등에 의하면, 가림막 1개로 노인에게 케어를 실시할 경우 노인의 전신이 가려지지 않는 사실을 인정할 수 있다. 위 지침의 내용 등을 고려하면, 가림막 1개로 기저기 케어, 의복을 탈의할 경우에 노인의 전 신이 가려지지 않아 노인의 성기 등이 노출된다. 이는 입소노인에게 성적 수치심을 주는 행위에 해당한다고 보아야 한다. 따라서 노인의 전신이 가려지지 않는 가림막을 사용한 행위는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 나.목에서 규정한 '수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등 의 행위'에 해당한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. 4) 소결론 이 사건 처분의 사유가 된 원고의 행위는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 가.목에서 규정 한 수급자의 신체에 폭행을 가하는 행위, 같은 호 나.목에서 규정한 수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위에 해당한다. 라. 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 단서 해당 여부에 관한 판단 1) 갑 13, 14호증의 각 기재에 의하면, C요양원에서 노인인권 및 학대예방교육, 노인학대 신고 의무자 교육, 노인인권 간이 체크 리스트 등을 실시한 사실은 인정할 수 있다. 2) 그러나 위와 같은 일반적인 조치들을 이행했다는 것만으로 원고가 요양원종사자들에 대하여 신체적 학대 및 성적 학대 행위를 방지하기 위한 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않았다고 쉽게 단정할 수 없다(대법원 1992. 8. 18. 선고 92도1395 판결의 취지 참조). 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 실효성이 있는 조치를 충분히 하였을 경우에 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니하였다고 보아야 한다. 앞에서 든 증거들에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하면, 원고가 C요양원에서 요양원 종사자들에 의한 신체적 학대와 성적 학대를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하였다고 볼 여지가 충분하다. 따라서 원고가 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 단서에 해당한다고 볼 수 없으므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① 요양원 종사자들은 침대 난간과 식탁을 끈으로 묶어 놓았는데, 시설 관리자는 이러한 사실을 보 고받지 못한 채 이와 같은 학대 행위를 인지하지 못하였다. ② C요양원의 생활실에는 1개의 이동식 가림막이 설치되어 있고, 위 가림막 1개로는 기저귀 등을 교체할 때 노인의 전신이 가려지지 않는다. C요양원이 위와 같은 가림막을 사용한 것은 신고접수가 되어 현장조사가 이루어질 때까지 계속되어 온 것으로 보이고, 원고가 위 가림막 사용의 문제점에 대해 관리하거나 감독하였다는 자료는 없다. ③ 원고가 실시하였다고 주장하는 위와 같은 조치들은 C요양원에서 학대행위를 방지하려는 조치로 써 실효성이 있는지 의문이 있다. 반면, 그와 같은 일반적이고 추상적인 조치 외에 원고가 구체적으 로 어떻게 종사자들을 관리, 감독하고, 학대 예방을 위해 주의를 기울였는지 알 수 있는 자료가 제 출되지 않았다. 마. 재량권 일탈 · 남용 주장에 관한 판단 1) 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 위반의 정도, 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되 어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다고 하여 곧바로 처분이 적 법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 등 참조). 2) 앞에서 인정한 사실, 증거들, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음의 사정에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거만으로는 이 사건 처분이 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈 · 남용하였다고 보기 어렵다. 원고의 위 주장은 이유 없다. 가) 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 및 [별표 2]의 1. 일반기준 나.1) 항목은 '위반행위가 둘 이상인 경우로서 각각의 위반행위에 대한 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따 른다.'라고 규정하고 있고, 2. 개별기준 가. 13)의 가), 나) 항목은 1차 위반을 기준으로 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 가.목의 행위에 대해서는 업무정지 6개월, 나.목의 행위에 대해서는 지정취소를 행정처분의 기준으로 정하고 있다. 앞에서 판단한 것처럼 원고의 위반행위는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 가.목, 나.목의 행위에 해당하므로, 위 처분기준에 의하면 원고 에 대하여는 '지정취소'의 행정처분까지 가능하다. 나) 이 사건 처분은 위 처분기준의 범위 내에서 이루어졌으며, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않는다거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 특별한 사정을 찾기 어렵다. 나아가 이 사건 처분이 위 기준에서 정한 것보다 가벼운 '업무정지 6개월' 처분이고, 원고의 신체적, 성적 학대 행위 로 인하여 입소노인이 정신적 피해를 입었다고 볼 여지가 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 가혹한 것으로 볼 수 없다. 다) 이 사건 처분으로 인하여 원고가 상당한 불이익을 입게 된다고 하더라도, 노인장기요양기관은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 수행하기 어려운 노인 등에게 신체활동 또는 가사활 동 지원 등을 하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하는 공익적 역할을 수행하고 있어 사회적 책임이 무겁다. 입소노인들에 대한 학대 행위는 보호가 필요한 노인들의 기본적 인권을 중대하게 침해하는 행위로서 이를 제재할 필요성도 크다. 이러한 사정을 고려하면, 엄격한 처분이 요구되고, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익이 위 처분으로 인하여 원고가 입는 불이익보다 결코 작다고 할 수 없다. 3. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 기각한다. 판사 구민경