과징금부과처분취소

광주지방법원 2026. 1. 29. 선고 2025구합30415 판결 [과징금부과처분취소] 광주지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2025구합30415 과징금부과처분취소 원고 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 김도영, 이지훈 피고 고흥군수 소송대리인 법무법인 소통하는 담당변호사 송현승 변론종결 2025. 11. 13. 판결선고 2026. 1. 29.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2024. 11. 25. 원고에 대하여 한 36,507,870원의 과징금 부과처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 전남 고흥군에서 노인장기요양기관인 'B센터'(이하 '이 사건 센터')를 운영하는 사람이다. 나. 피고는 2020. 7. 13.부터 2020. 7. 16.까지 이 사건 센터에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사')를 실시하였 다. 국민건강보험공단은 2020. 9. 25. 원고에게 '원고가 인력 추가배치 가산기준, 주 · 야간보호 이동서비스 기준, 배 상책임보험 가입기준, 인지활동형 방문요양 가산기준을 위반하여 장기요양급여비용을 부당하게 수령하였다'는 사유 로 50,726,500원을 환수하는 처분을 하였다. 다. 원고는 위 환수처분 중 12,832,960원을 초과하는 부분은 처분사유가 존재하지 않아 위법하다고 주장하며 소를 제기하였다. 서울행정법원은 2024. 7. 11. 원고의 청구를 인용하는 판결을 선고하였고(2022구합85508), 위 판결은 쌍방이 항소하지 않아 그 무렵 확정되었다. 라. 국민건강보험공단은 2024. 9. 6. 피고에게 위 판결의 취지를 고려하여 원고에 대하여 확정된 부당청구액을 12,1 69,290원으로 통보하였다. 마. 피고도 2024. 11. 25. 원고에게 위 확정된 부당청구액 12,169,290원(= 인력 추가배치 가산기준 위반 9,788,32 0원 + 주 · 야간보호 이동서비스 기준 위반 1,401,770원 +인지활동형 방문요양 가산기준 위반 979,200원)을 기준으로, 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호, 제37조의2 제2항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2025. 2. 28. 보건복지부령 제1095호로 개정되기 전의 것, 이하 '노인장기요양보험법 시행규칙') 제15조 [별표 2]에 따라 업무정지 20일<1>을 갈음하여 위 부당청구액의 3배에 해당하는 36,507,870원을 과징금으로 부과하는 처분(이하 '이 사건 처분')을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증, 을 제8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다. 가. 현지조사의 사전통지 누락 피고는 이 사건 현지조사를 하면서 노인장기요양보험법 제61조 제2항, 제5항, 행정조사기본법 제17조 제1항에 의한 사전통지를 누락하였다. 나. 처분사유의 부존재 1) 원고는 업무미숙, 착오 등의 과실로 요건이 갖추어지지 않았음에도 장기요양급여비용을 청구하게 되었을 뿐, 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐하지는 않았다. 따라서 원고가 단순히 장기요양급여비용을 잘못 청구하 였다고 하더라도, 이는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 해당하지 않는다 . 2) 이 사건 처분의 처분사유 사실 자체는 인정한다. 그러나 원고는 비급여 수급자에 대하여도 전산등록을 하여야 하는지 알지 못하였으며, 요양보호사들에 대하여 교육을 실시하고, 이들의 보고를 신뢰하였으며, 이 사건 센터의 인력상황, 수급자의 의사, 건강상태 등을 고려하여 더 나은 요양서비스를 제공하는 과정에서 부득이 이 사건 처분의 처분사유가 발생하였으므로, 원고에게 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다. 다. 재량권 일탈 · 남용 원고가 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐하여 급여비용을 청구하지는 않은 점, 원고는 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 제1의 라.항에 의한 임의적 감경대상에 해당하는데, 피고는 이를 전혀 고려하지 않은 채 같은 별표 제2항의 개별기준에 의한 영업정지 기간 상한을 적용하여 이 사건 처분을 한 점, 원고로서는 이 사건 센터 외부에서 발생하는 요양보호사들의 위반행위를 인지하기는 어려웠던 점, 원고는 국민건강보험공단으로부터 환수처분을 받아 부당청구액을 전액 납부한 점, 이 사건 처분으로 이 사건 센터의 운영에 상당한 경제적 어려움이 예상되는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 지나치게 과도하여 비례의 원칙에 위반되어 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있 다. 3. 관계 법령 [별지] 기재와 같다. 4. 판단 가. 현지조사의 사전통지 누락 주장에 관하여 1) 행정조사기본법 제17조 제1항에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 같은 법 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서 · 자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고, 다만 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'(제1호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등 을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 2) 이 사건 현지조사가 사전통지 절차를 거치지 아니한 채 이루어진 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없다. 그러나 을 제12호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 현지조사는 장기요양기관이 법령에서 정한 시설과 인력을 갖추고 법령을 준수하여 행정기관에 신고한 대로 수급자들에게 장기요양급여를 제 공하고 있는지 등을 확인하기 위하여 실시되는 행정조사이고, 그 특성상 장기요양기관에서 제출하는 자료와 관계자들의 진술에 의존할 수밖에 없는 점, ②그런데 만일 조사대상자인 장기요양기관이 피고로부터 조사 예정사실 등을 미리 통지받는 경우 과거의 근무표, 업무분장표, 업무수행일지 등 관련 자료를 은닉, 변경 또는 폐기하거나 관계인들로 하여금 진술을 맞추게 하는 등으로 현지조사의 목적 달성 자체가 불가능해질 우려가 있는 점, ③ 장기요양급여비용이 관련 법령에 정해진 기준에 적합하게 지급되었는지 여부를 확인하는 행정조사의 경우에는, 장기요양기관으로부터 제출받은 관련 자료와 관계자들의 진술을 토대로 장기요양급여 제공 기준 부합 여부를 정확하게 확인하여야 그 행정목적이 달성될 수 있으므로, 증거인멸 등을 방지할 필요성이 매우 큰 점, ④ 이 사건 현지조사는 전라남도지사의 '2020년도 장기요양기관 기획 현지조사' 계획에 따라 이루어졌는데, 전라남도지사는 2020. 6. 5. 피고에게 위 현지조사의 실시를 통보하며 부당급여 청구 가능성이 높은 조사대상 기관을 선정한 후 해당 기관의 목록 등 조사정보가 외부에 유출되 지 않도록 조치를 요구한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호의 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단 되는 경우'에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 나. 처분사유의 부존재 주장에 관하여 1) 이 사건 처분사유가 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 해당하는지 가) 관련 법리 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위 하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결, 대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결 취지 참조). 나) 구체적 판단 위 법리에 의하면, 원고가 이 사건 처분의 처분사유에 관하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐하지 않았다고 하더라도, 노인장기요양보험법령에 의한 요양급여비용의 요건을 갖추지 않았음에도 이를 청구하여 지급받는 행위는 모두노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 포함된다고 봄이 타당하다. 원고는 대법원 2017. 8. 23. 선고 2015두51651 판결을 근거로 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여를 지급받은 경우'에 해당한다고 보기 위해서는 허위, 기만, 은폐 등 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위가 있어야 하고, 단순히 요건이 갖추어지지 아니하였음에도 급여를 수령한 경우까지 이에 해당한다고 볼 수는 없다고 주장한다. 그러나 위 판결은 고용보험법상 육아휴직 급여에 관한 것으로 고용보험법과 노인 장기요양보험법은 그 입법 목적과 규율대상이 다 르므로, 위 판결은 이 사건에 원용하기에 적절하지 않다. 앞서 보았듯이, 원고는 선행 행정소송에서 이 사건 처분과 관련하여 노인장기요양보험법령에 의하여 급여비용으로 청구하여 지급받을 수 없음에도 이를 청구하여 수령한 금액이 12,832,960원이라는 점은 인정하였고, 이 사건에서도 이 사건 처분사유의 사실이 존재하는 점은 다투지 않고 있다. 따라서 이 사건 처분의 처분사유는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 의한 '거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 청구한 경우'에 해당한다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. 2) 원고에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는지 가) 관련 법리 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 참조). 나) 구체적 판단 앞서 든 증거, 갑 제10호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 등을 종합하면, 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 데에 원고에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한 다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (1) 노인건강요양보험법 제35조 제2항에서는 "장기요양기관은 제23조 제3항에 따른 장기요양급여의 제공 기준 · 절차 및 방법 등에 따라 장기요양급여를 제공하여야 한다"고 정하고 있는 등 본래 장기요양기관을 운영하려는 원고로서는 장기요양급여의 청구 등과 관련하여 관계 법령을 충분히 숙지하고 그에 따른 장기요양급여를 청구하여야 한다. 따라서 원고가 착오 등으로 비급여 수급자의 경우 전산등록을 하여야 하는지 알지 못하였다고 하더라도, 위 위반행위가 19명의 수급자를 대상으로 총 596일에 걸쳐 발생한 점에 비추어 보면, 그와 같은 사정만으로 원고의 위반행위가 면책 될 수 있다고 보기는 어렵다. (2) 원고는 주 · 야간보호의 종사자로 등록되지 않은 C로 하여금 2019. 6. 29.부터 2020. 5. 15. 이 사건 센터의 송 영차량을 운행하도록 하고 해당 운행에 따른 이동 서비스 비용을 청구하였다. 위 위반행위가 약 1년간 지속된 점에 비추어, 송영업무를 수행하는 운전사가 근무시간을 모두 사용하여 결원이 발생하였고, 수급자에게 더 나은 요양서비스를 제공하기 위하여 부득이 위반행위를 하였다는 원고의 주장은 받아들이기 어렵다. (3) 원고는 이 사건 센터의 운영자로서 장기요양급여비용을 청구하는 당사자 이자 이 사건 센터에 소속된 요양보호사들에 대한 사용자의 지위에 있으므로, 요양보호사가 적법하게 업무를 처리하도록 해야 할 의무를 부담한다고 보아야 한다. 그런데 원고는 인지활동형 방문서비스를 제공하였다는 취지의 요양보호사의 보고만 신뢰하여 급여비용을 부당하게 수령하였는데, 원고가 이를 방지하기 위하여 어떠한 노력을 하였다는 사정을 찾을 수 없다(원고가 갑 제10호증으 로 제출한 교육자료에는 '5등급 프로그램은 1시간으로 시간을 지켜줄 것'이라는 기재 외에 특별한 교육 내용은 기재되 어 있지 않다). 다. 재량권 일탈 · 남용 주장에 관하여 1) 관련 법리 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 · 형량하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리 준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이 나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없다. 다만 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결, 대법원 2019. 9. 26. 선고 2017두48406 판결 등 참조). 2) 구체적 판단 앞서 든 증거, 을 제10호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 등을 종합하면, 피고가 이 사건 처분을 하면서 재량권을 행사하지 않았다거나 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈 · 남용한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 가) 이 사건 현지조사의 조사대상 기간 원고의 월 평균 장기요양급여비용 부당청구금액은 869,235원이고, 부당청구액의 비율은 0.95%이다. 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 2. 나. 1)항에서는 장기요양기관이 같은 법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 1차 위반의 업무정지처분의 세부기준을 마련하고 있는데, 위 기준에 따르면 이 사건 요양기관에 대한 업무정지 기간은 20일에 해당한다. 업무정지 처분은 관련 법령상 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위에 대한 제재이므로, 가장 중요하게 고려할 요소는 부당청구된 급여비용의 규모라고 할 것이고, 위 노인장기요양보험법 시행규칙의 처분기준은 부당금액의 규모에 따라 설정되어 있으므로 특별한 사정이 없는 한 그 기준대로 처분하는 것이 형평의 원칙에 부합한다. 또한 위 처분기준이 그 자체로 헌법과 법률에 합치되지 않 거나 합리성이 없다고 보이지도 않는다. 나) 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 1. 라. 1)항은 '하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지 처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 다만, 법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우에는 그렇지 않다'고 규정하고 있다. 위 처분기준에 의하면 감경 여부는 임의적인 것이고, 피고는 환수예정통보 및 행정처분 사전통지 과정에서 원고가 제출한 의견을 모두 검토한 후 원고가 이 사건 처분의 처분사유와 같은 행위를 한 동기, 내용, 정도 및 결과 등에 참작할 만한 사정이 있었다고 보이지 않아서 별도의 감경 없이 이 사건 처분을 한 것으로 보이며, 달리 피고가 감경사유의 적용 여부에 관한 재량권을 행사하지 않았다고 볼 만한 근거를 찾을 수 없다. 다) 원고가 국민건강보험공단의 부당이득환수처분에 응하여 부당청구 금액을 모두 납부하였다고 하더라도, 여전히 이 사건 처분에 따른 제재의 필요성은 인정되고, 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호가 국민건강보험공단의 부당 이득환수명령과 별개로 업무정지명령을 할 수 있도록 정하고 있는 이상, 업무정지명령에 갈음한 과징금 부과명령이 부당이득 환수명령과 별도로 이루어졌다는 사정만으로 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반한다고 보기는 어렵다. 라) 장기요양급여비용의 부당청구는 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하기 위하여 장기요양보험료로 운영되는 노인장기요양보험 체계의 근간을 해하는 행위이므로, 이를 방지하여 수급권자들의 수급권을 보장하여야 할 공익적 필요가 매우 크다. 따라서 이 사건 처분으로 원고가 이 사건 센터를 운영하는 데 상당한 경제적 어려움을 겪게 된다고 하더라도, 이 사건 처분을 통하여 달성하려는 공익이 그로 인하여 원고가 입게 될 불이익에 비해더 크다. 5. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 김정중(재판장) 정현지 이지영

1 월평균 부당금액 869,235원, 부당청구비율 0.95%¦