장기요양급여비용환수결정처분·과징금부과처분취소

서울행정법원 2026. 3. 26. 선고 2024구합67207 판결 [장기요양급여비용환수결정처분·과징금부과처분취소] 서울행정법원 판결 사건 2024구합67207, 2025구합53505(병합) 장기요양급여비용 환수결정처분, 과징금 부과처분 취소 원고 A 소송대리인 법무법인 지재 담당변호사 배연진, 이지훈, 유상은 피고 1. 국민건강보험공단 2. 서울특별시 송파구청장 변론종결 2026. 2. 26. 판결선고 2026. 3. 26.

1. 원고의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

원고에 대하여, 피고 국민건강보험공단(이하 '피고 공단'이라 한다)이 한 2021. 4. 2.자 장기요양급여비용 34,990,4 20원 환수처분 및 2021. 5. 24.자 장기요양급여비용2,417,550원 환수처분, 피고 서울특별시 송파구청장(이하 ' 피고 구청장'이라 한다)이 한 2024. 5. 7.자 과징금 187,039,850원 부과처분을 모두 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 2011. 10. 10.부터 2020. 7. 8.까지 주소지에서 재가급여를 제공하는 장기요양기관인 'B센터'(이하 '이 사건 기관'이라 한다)를 운영한 사람이다. 나. 피고 공단은 2021. 1.경 이 사건 기관에 대한 현지조사(조사대상기간: 2015. 5.~2018. 1., 2020. 5.~202 0. 7., 이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였고, 그 결과에 기초하여 아래와 같은 이유로 원고에 대하여 2021. 4. 2. 장기요양급여비용34,990,420원 환수처분 및 2021. 5. 24. 장기요양급여비용 2,417,550원 환수처분을 하였다(이하 통틀어 '이 사건 환수처분'이라 한다). 다. 피고 구청장은 2024. 5. 7. 원고가 위와 같이 장기요양급여비용을 부당청구하였다는 이유로 업무정지 63일을 갈음한 과징금 187,039,850원의 부과처분을 하였다(이하 '이 사건 과징금 부과처분'이라 하고, 이 사건 환수처분과 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다). 라. 한편, 원고는 제1처분사유와 관련하여 사기 및 보조금관리에관한법률위반 혐의로 기소되었는데 제1심에서 공소사 실이 모두 유죄로 인정되어 벌금 1,500만원의 형을 선고받았고(서울동부지방법원 2026. 1. 22. 선고 2024고단192 9 판결), 원고가 항소를 제기하였다가 2026. 3. 4. 항소를 취하하여 위 판결은 그대로 확정되었다(이하 '관련 형사판결'이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 2024구합67207호 사건기록의 갑 제1~3호증, 을 제1~4호증, 2025구합53505호 사건기록의 갑 제1, 5~8호증, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 및 규정: 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 각 처분의 위법 여부 가. 사전통지 없는 현지조사로 인한 절차적 하자 인정 여부 1) 원고의 주장 요지 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항을 위반하여 사전통지 없이 이루어졌으므로 위법하고, 그러한 결과에 기초한 이 사건 각 처분 역시 위법하다. 2) 관련 규정 및 법리 행정청이 처분절차에서 관계 법령의 절차 규정을 위반하여 절차적 정당성이 상실된 경우에는 해당 처분은 위법하고 원칙적으로 취소하여야 한다. 다만 처분상대방이나 관계인의 의견진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장이 초래되었다고 볼 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는, 절차 규정 위반으로 인하여 처분절차의 절차적 정당성이 상실되었다 고 볼 수 없으므로 해당 처분을 취소할 것은 아니다(대법원 2018. 3. 13. 선고 2016두33339 판결 참조). 행정조사에 관한 일반법인 행정조사기본법에 의하면, '행정조사'란 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사 ·문서열람 · 시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고요구 · 자료제 출요구 및 출석 · 진술요구를 행하는 활동을 말하며(제2조 제1호), 통상적으로 행정절차법상 처분절차가 개시되기 이 전에 이루어진다. 행정절차에 관한 일반법인 행정절차법에 의하면, 통상적으로 처분을 하기 위한 행정절차는 처분상대방에 대한 수익처분의 경우에는 처분상대방이 수익처분을 구하는 신청을 함으로써 개시되고(제17조 제1항), 침익처 분의 경우 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 처분상대방에게 미리 통지하여(제21조 제1항) 의견제출의 기회를 부여함으로써 개시된다(제22조 제3항). 이처럼 통상의 행정조사는 행정절차법에 따른 처분절차(처분의 사전통지) 전에 이루어지고 근거법 령도 다르다는 점에서 행정절차법상 처분절차와는 그 단계와 법적 성질 이 확연하게 구분된다. 세무조사처럼 조사대상자 선정 자체에서 자의적인 권한 남용이 개입될 여지가많아 입법자가 조사대상자 선정기준을 세밀하게 규율하고 재조사를 엄격하게 제한하고 있는 특별한 경우는 별론으로 하고(국세기본법 제81조의4 및 대법원 2017. 12. 13. 선고 2015두3805 판결 참조), 통상적으로 행정청이 행정조사 과정에서 관련 규정을 위반하였다고 하더라도 이는 조사결과의 신빙성(즉, 처분사유 증명 여부)의 문제일 뿐 그러한 사정만으로 그에 기초하여 내려진 행정처분이 곧바로 위법하게 된다고 볼 수 없다(대법원 2022. 9. 16. 선고 2021두58912 판결 참 조). 3) 판단 위와 같은 법리에 비추어 살펴보면, 사전통지 없이 이루어진 이 사건 현지조사에 행정조사기본법을 위반한 잘못이 있다고 인정하기는 어렵고, 설령 그런 잘못이 있다 하더라도 그것이 이 사건 각 처분절차의 절차적 정당성을 상실시키는 정도라고 볼 수 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. ① 이 사건 현지조사는 장기요양급여비용 부당청구 여부 등을 확인하기 위한 것으로 그 특성상 이 사건 기관에서 제출 하는 자료와 관계자들의 진술에 의존할 수밖에 없으므로, 원칙적으로 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호가 정 한 예외사유에 해당한다고 봄이 타당하다. ② 장기요양급여비용이 관련 법령과 규정을 위반하여 부당하게 지급되었는지를 확인하고 이를 환수하는 처분은, 이미 부당하게 지급된 비용의 정확한 내역과 사유를 파악하고 이를 환수하는 데에까지 이르러서야 그 행정목적이 충분히 달 성될 수 있어 증거인멸 등을 방지할 필요성이 매우 크므로, 사전통지의 예외 요건 해당 여부를 엄격하게 판단하여야 한 다고 보는 것은 타당하지 않다. ③ 설령 이와 달리 이 사건 현지조사가 사전통지 없이 이루어져 위법하다고 가정하더라도, 이는 처분사유 증명에 관한 조사결과의 신빙성을 인정할 수 있는지의 문제가 될 뿐이다. 현지조사 사전통지를 제외하면 이 사건 현지조사에서부터 이 사건 각 처분에 이르기까지 관련 절차적 규정은 모두 준수된 것으로 보이고, 원고의 의견제출 및 방어권 행사에 어 떠한 지장이 초래되었다고 볼 만한 사정도 없으므로, 이 사건 현지조사의 위법 여부와 무관하게 이 사건 각 처분이 중 대한 절차적 하자로 인해 위법하다고 인정할 수는 없다. 나. 처분사유 인정 여부 <1> 1) 관련 법리 가) 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조 제1항 제3호, 제37조 제1항 제4호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 장기요양기관이 시설 급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 시설 급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결의 취지 참조). 나) 행정청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작 성받았고, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 작성된 것이 아니며, 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어려운 것도 아니라면, 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수는 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 다) 행정재판에서 형사재판의 사실인정에 구속을 받는 것은 아니라고 하더라도, 동일한 사실관계에 관하여 이미 확정 된 형사판결에서 유죄로 인정한 사실은 유력한 증거자료가 되므로, 형사재판에서 제출된 다른 증거들에 비추어 형사재판의 사실판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없다(대법원 2019. 9. 9. 선고 201 9두31730 판결 등 참조). 2) 제1처분사유 중 사회복지사 C 관련 부분 가) 원고의 주장 요지 제1처분사유 중 사회복지사 C 관련 인력추가 배치 가산기준 위반 부분과 관련하여, 피고 공단은 2015. 5.부터 2017. 11.까지로, 피고 구청장은 2015. 5.부터 2015. 12.까지 및 2017. 1.부터 2017. 3.까지로 하여 그 처분대상 기간을 달리 특정하였다. 따라서 이 부분 처분사유가 제대로 특정되었다고 볼 수 없어 처분사유가 인정될 수 없다. 나) 판단 앞서 든 증거, 2024구합67207호 사건기록의 을 제5, 6, 8호증 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, C는 2015. 5.부터 2017. 11.까지 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였고 수급자 가정 방문상담 업무를 수행하지 않았는데도, 원고는 2015. 5.부터 2015. 12.까지 및 2017. 1.부터 2017. 3.까지 C가 월 기준 근무시간을 충족하고 수급자에게 가정 방문상담 업무를 수행한 것을 전제로 사실과 다르게 인력추가배치 가산금을 청구하여 지급받은 사실을 인정할 수 있다. 이를 전제로 한 이 부분 처분사유가 인정되고, 피고들이 처분대상 행위나 그 기간을 서로 다르게 특정하였다고 볼 수도 없다. ① 이 사건 현지조사 당시 원고는 2021. 1. 22. 사실확인서를 작성하면서 'C는 2015. 5.부터 2017. 11.까지 사회복 지사로 근무한 것으로 신고하였으나, 실제로는 위 기간 월 1~2회 출근하여 1일 3~4시간 사무보조 업무를 하였고, 사회복지사 배치 가산을 위한 가정 방문상담 업무는 수행하지 않았음에도 불구하고, 2015. 5.부터 2015. 12.까지 및 2 017. 1.부터 2017. 3.까지 월 기준 근무시간을 충족하고 가정 방문상담 상담 업무를 수행한 것처럼 사회복지사 업무수행일지를 거짓으로 작성하여 피고 공단에 가산금을 청구하였다'는 내용의 부동문자 하단에 자필로 '위 내용이 사실임을 인정함'이라고 기재하였다. ② 이 사건 기관의 대표이자 원고의 배우자인 H은 2021. 1. 21. 'C는 2015. 5.1.부터 2017. 11. 25.까지 건강보험 자 격취득 신고를 하였으나, 본인과 협의하여 위장신고한 것이고, 근무기간 동안 월 1~2회, 1일 3~4시간 정도 출근하여 사무보조 업무를 하였다. C가 2015. 5.부터 2015. 12.까지 및 2017. 1.부터 2017. 3.까지 가정 방문상담한 것으로 업무수행일지를 작성하였으나, 실제로는 방문하지 않았다'는 내용의 사실확인서를 자필로 작성하여 피고 구청장에게 제출하였다. ③ C는 2021. 1. 19. 피고 공단과의 문답 과정에서 '2015. 5.부터 2017. 11.까지 H과 협의하여 거짓으로 건강보험 자 격취득 신고를 하였고, 위 기간 월 1~2회, 1일 3~4시간 정도 출근하여 사무보조 업무를 하였을 뿐, 수급자 가정 방문상담은 하지 않았다. 업무수행일지에 기록된 내용은 전혀 알지 못한다'는 취지로 진술하였다. ④ 위와 같이 원고와 H, C는 이 사건 현지조사 과정에서 이 부분 처분사유에 관한 구체적인 위반사실을 자인하는 진술을 하였다. 달리 위 진술들의 신빙성을 의심할 만한 사정을 찾아볼 수 없고, 진술자의 의사에 반하여 부당하게 진술이 이루어졌다고 볼 만한 사정도 없다. 또한 이 사건에서 관련 형사판결의 사실인정을 채용하기 어렵다고 볼 만한 다른 특별한 사정도 없다. 3) 제1처분사유 중 사회복지사 D 관련 부분 가) 원고의 주장 요지 사회복지사 D가 작성한 업무수행일지는 신빙성이 높은 객관적 자료로, 이에 따르면 D는 2016. 1.부터 2016. 12.까지 수급자 전원의 가정을 방문하여 방문상담 서비스를 제공한 사실을 인정할 수 있다. 설령 D가 일부 수급자 가정을 방문하지 않았다고 하더라도, 수급자수의 80% 이상의 가정을 방문하여 업무를 수행하였다고 인정할 수 있으므로, 구 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(2017. 8. 8. 보건복지부고시 제2017-141호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다) <2> 제58조 제2항 제3호에 따라 여전히 인력추가배치 가산 대상이 된다고 보아야 한다. 나) 판단 앞서 든 증거, 2024구합67207호 사건기록의 갑 제10호증, 을 제7호증 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, D가 2016. 1.부터 2016. 12.까지 근무기간 중 수급자수의 80% 이상의 가정을 방문하여 업무를 수행한 사실이 없는데도, 원고는 D가 수급자 전원의 가정을 방문한 것처럼 사실과 다르게 인력추가배치 가산금을 청구하여 지급받은 사실을 충분히 인정할 수 있다. 이를 전제로 한 이 부분 처분사유도 인정된다 . ① 이 사건 현지조사 당시 원고는 2021. 1. 22. 사실확인서를 작성하면서 'D가 2016. 1.부터 2016. 12.까지 송파구, 광진구, 강동구를 제외한 다른 지역에 거주하는 수급자 가정에는 방문한 사실이 없어 수급자수의 80% 이상의 가정을 방문하지 않았음에도 불구하고 사실과 다르게 사회복지사 업무수행일지를 거짓으로 작성하고 피고 공단에 가산금을 청구하여 지급받은 사실이 있음'이라는 내용의 부동문자 하단에 자필로 '위 내용이 사실임을 인정함'이라고 기재하였다. ② H은 2021. 1. 21. 'D는 2016년 송파구, 광진구, 강동구에 거주하는 수급자 가정을 방문하였을 뿐, 그 외 지역은 I 사회복지사가 방문하였으나, 본인이 지시하여 D가 그 외 지역까지 방문한 것처럼 업무수행일지를 작성함'이라는 내용의 사실확인서를 자필로 작성하여 피고 구청장에 제출하였다. ③ D는 2021. 1. 19. 피고 공단과의 문답 과정에서 '송파구 위주로 수급자 가정방문을 하였고, 그 외 지역의 경우 I 사회복지사가 방문하였다. 누군가의 지시에 의하여 사회복지사 업무수행일지에는 제가 방문한 것으로 작성하였다'는 취지로 진술하였다. ④ 위와 같이 원고와 H, D는 이 사건 현지조사 과정에서 이 부분 처분사유에 관한 구체적인 위반사실을 자인하는 진술을 하였다. 달리 위 진술들의 신빙성을 의심할 만한 사정을 찾아볼 수 없고, 진술자의 의사에 반하여 부당하게 진술 이 이루어졌다고 볼 만한 사정도 없다. ⑤ 위 사정들을 종합하면, D가 2016. 1.부터 2016. 12.까지 송파구, 광진구, 강동구를 제외한 다른 지역에 거주하는 수급자 가정을 방문하지 않았다는 사실을 충분히 인정할 수 있다. 나아가 장기요양급여비용 제공 내역서(갑 제10호증)에 따르면 송파구, 광진구, 강동구에 거주하는 수급자만으로는 사회복지사 배치 가산 요건인 '수급자수의80% 이상' 의 가정방문을 충족하지 못하는 사실을 인정할 수 있다. 따라서 D가 수급자수의 80% 이상의 가정을 방문하여 업무를 수행하였다는 원고 주장도 받아들일 수 없다. 또한 이 사건에서 관련 형사판결의 사실인정을 채용하기 어렵다고 볼 만 한 다른 특별한 사정도 없다. 4) 사회복지사 G 관련 부분(제3처분사유) 가) 미발생 연차 사용 부분이 월 근무시간으로 인정되는지 여부 (1) 원고의 주장 요지 제3처분사유는 사회복지사 G이 미발생 연차를 사용함으로써 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다는 것을 전제로 한다. 이는 G이 사용한 미발생 연차가 구 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」(201 7. 5. 26. 공고 제2017-191호, 이하 '이 사건 공고'라 한다) 제12조 제1항 제1호 가.목에 따라 인정되는 연차 유급휴가에 해당하지 않는다고 축소 해석한 데 따른 것이나, 이는 원고에게 불리한 축소 해석으로 타당하지 않다. 더욱이 현 행 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」제12조 제1항에 의하면 근무기간이 1년 미만인 종사자의 경우에도 대표자와 종사자 간 미리 합의한 경우 등 일정한 경우 연차 유급휴가 발생 이전 미리 연차를 사 용하도록 하는 조항이 신설되었으므로, G의 미발생 연차 사용에 대하여도 개정된 세부사항 규정의 취지가 고려되어야 한다. (2) 관련 규정 노인장기요양보험법령의 위임에 따라 장기요양급여비용의 세부적인 산정기준 등을 정한 이 사건 고시에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액 산정을 위한 근무인원 1 인당 월 기준 근무시간은 [해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간]으로 하고(제49조 제1항), '근무인원 1인'으로 계산하기 위해서는 직원 1인은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상을 신고한 직종으로실근무하여야 하며(제51조 제1항), 근무인원수 산정방법과 관련하여 근로기준법 제60조 제1항부터 제5항에 의한 연차 유급휴가 등 피고 공단 이사장이 정하는 사유 에 해당하는 경우에는 근무시간으로 인정한다(제51조 제4항). 이러한 위임에 따라 국민건강보험공단 이사장이 정한 이 사건 공고 제12조 제1항 1호 가.목에 의하면, '근로기준법 제60조 제1항~제5항에 의한 연차 유급휴가'를 1일 최대 8시간으로 월 기준 근무시간에 포함하여 인정한다. (3) 판단 원고가 G에게 근로기준법이 정한 기준을 초과한 연차 유급휴가를 미리 부여하였다고 하더라도, G이 이러한 미발생 연차를 사용한 것은 이 사건 공고 제12조 제1항 제1호 가.목에서 정한 '근로기준법 제60조 제1항~제5항에 의한 연차 유급휴가'에 해당하지 않으므로 월 근무시간으로 인정할 수 없다. 이와 다른 전제에 있는 원고의 주장은 받아들일 수 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. ① 장기요양급여비용은 앞서 본 기준에 따라 대상 월의 근무인원과 인력배치기준 충족 여부를 기초로 산정되는데, 이 는 해당 장기요양기관의 양적 · 질적 서비스가 인력배치기준에 따라 적절히 제공될 수 있도록 장려 · 강제하기 위한 취 지이다. 그런데 장기요양기관이 소속 종사자를 배려하여 재량에 따라 유급휴가를 부여하는 경우 그동안 해당 종사자의 실제 근로 제공이 이루어지지 않으므로 수급자가 받는 급여의 측면에서는 양적 · 질적 하락이 발생할 소지가 있다. 또 한 장기요양급여비용은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 급여에 대한 반대급부의 성격을 지니지만, 동시에 국민에게 장기요양보험의 가입을 강제하여 그로부터 징수한 보험료와 국가 및 지방자치단체의 부담금을 토대로 재원을 형성하여 비용을 지급하는 것으로 그 목적상 강한 공익성을 지니고 있다. 이에 비추어 보면, 종사자가 실제로 근무하 지 아니한 경우에도 예외적으로 해당 근무시간을 인정하여 장기요양급여비용을 지급하는 것이 가능한지는 엄격하게 해석할 필요성이 있다. ② 미발생 연차의 사용은 근로기준법에 따른 유급휴가가 발생하지 아니하였는데도 근로자와 사용자의 합의로 연차 유급휴가를 사용하는 것이므로, 그 본질은 사용자가 임의로 부여한 유급휴가에 해당한다. 미발생 연차가 근로자의 복 지를 향상시키는데 기여하는 측면이 있다고 하더라도, 이를 장기요양기관 직원의 근무시간에 포함시키는 것은 적절히 배치된 인원에 의해 요양급여가 제공되도록 하고자 하는 노인장기요양보험법령의 취지와는 관계가 없고, 이에 부합하 지도 않는다. 이처럼 미발생 연차의 사용이 근로기준법에 의하여 보장된 연차 유급휴가보다 근로자에게 유리한 것이어 서 근로기준법상 위법한 것은 아니라고 하더라도, 근로기준법상의 '연차 유급휴가'에 해당한다고 할 수 없음은 문언상 명백하고, 위와 같이 해석하는 것이 원고에게 불리한 축소해석으로서 부당하다고 볼 수 없다. ③ 만일 미발생 연차를 근무시간으로 인정하였다가 추후에 근무요건이 갖추어지지 못하여 충당되지 못한 유급휴가가 남게 된다면, 장기요양급여비용의 지급 범위가 소급하여 달라질 수밖에 없고 이에 따른 정산 문제로 행정력의 상당한 낭비가 초래될 수 있다. 따라서 종사자가 미리 사용한 미발생 연차가 결과적으로는 근로기준법상 인정될 수 있는 범위 내에 들어올 수 있더라도, 장기요양급여비용의 산정 단계에서는 이를 구분하지 않고 근무시간으로 인정하지 않는 것이 부당하다고 볼 수 없다. ④ 2022. 1. 1.부터 시행된 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」(2021. 12. 24. 공고 제2021-2호, 이하 '개정 공고'라 한다)에서는 '근로기준법에 따라 근무기간이 1년 미만인 종사자에게 발생할 연차 유급휴가 중 발생 이전 미리 사용한 연차 유급휴가의 경우에도 일정 조건을 충족하는 경우에 한하여 3일 이내의 범위에서 월 기준 근무시간으로 인정한다(같은 호 사.목)'는 조항이 신설되기는 하였다. 그러나 제3처분사유로 지적된 내역은 위와 같은 개정 공고의 시행 전에 발생한 것으로서, 개정 공고가 적용될 수 없다. 미발생 연차를 근무시간으로 인정할 지 여부는 피고 공단이 다양한 사항을 전문적 · 기술적으로 판단하여 구체적 상황에 맞게 재량껏 규율할 수 있다고 보 이므로, 피고 공단이 종전에 이를 인정하지 않던 부분을 근무시간으로 인정하는 규정을 마련하여 적용한 것이 부당하 거나 형평에 반한다고 볼 수 없고, 이 사건에 개정 공고를 소급하여 적용하여야 한다고 볼 근거도 없다. ⑤ 한편 원고는, 대법원 2013. 12. 26. 선고 2011다4629 판결을 원용하면서 실질 소정근로시간을 고려하여 산정할 경우 G의 연차 유급휴가가 적어도 6.3일에 해당한다고 보아야 하고, 이 경우 이 사건 공고 제12조 제2항에 따라 G이 월 근무시간 기준을 충족한다는 취지로도 주장한다. 그러나 위 판결은 연차 유급휴가 산정 연도에서 정당한 쟁의행위를 하거나 육아휴직을 하여 현실적으로 근로를 제공하지 아니한 기간이 포함되어 있는 경우 유급휴가일수의 산정 방 식에 관하여 판단한 것으로서, 이 사건과는 사안을 전혀 달리하므로 이 사건에 원용하는 것은 적절하지 않다. 나) 치매전문교육시간 72시간이 월 근무시간으로 인정되는지 여부 (1) 원고의 주장 요지 G은 2017. 7. 총 9일간 피고 공단이 주관하는 치매전문교육에 참여하였으므로, 이 사건 공고 제12조 제1항 제3호 나. 목에 따라 위 치매전문교육 참여 시간은 1일 8시간 범위 내에서 총 72시간(= 8시간 × 9일)이 G의 월 근무시간에 포 함되어야 하는데도, 피고 공단은 그중 16시간만 근무시간으로 인정하여 G이 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 잘못 판단하였다. (2) 관련 규정 이 사건 공고 제12조 제1항 제3호에 의하면, 직원이 근로시간 중에 참여한 교육및 출장 등이 각 목의 사항에 해당하는 경우에는 1일 8시간 내에서 이를 월 기준 근무시간에 포함하지만, 같은 호 다.목에 해당하는 교육의 경우 사회복지사 등은 종사자 1 인당 연간 16시간에 한하여 인정한다. (3) 판단 이 부분 원고의 주장은 G이 참여한 치매전문교육이 이 사건 공고 제12조 제1항 제3호 나.목에 정한 '노인장기요양보험법 제54조에 따른 장기요양급여 평가 지표에 제시되어 있는 교육'에 해당함을 전제로 하고 있다. 그러나 2024구합67 207호 사건기록의갑 제13~16호증에 의하면 G이 참여한 치매전문교육은 피고 공단이 주관하는 장기요양기관 종사자 대상 직무 관련 교육으로서, 이 사건 공고 제12조 제1항 제3호 다.목에 정한 교육에 해당하므로, 이 경우 G에게 인정되는 월 기준 근무시간은 연간 16시간에 한한다. 따라서 피고 공단이 위 치매전문교육 참여시간 중 16시간만을 인정하여 G의2017. 7. 월 기준 근무시간을 136시간으로 산정한 것은 적법하고, 이 부분 원고의 주장도 받아들일 수 없다. 5) '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 해당하는지 여부 앞서 1)의 가)항에서 본 법리에 의하면, 원고가 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐하지 않았다고 하더라도, 노인장기요양보험법령에 의한 요양급여비용의 요건을 갖추지 않았는데도 이를 청구하여 지급받는 행위는 모두 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 포함된다. 원고가 인력 추가배치 가산기준 등을 위반하여 노인장기요양보험법령에 의하여 지급받을 수 없는 비용을 지급받은 사실은 앞서 살펴본 바와 같고, 결국 이는 위 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 해당한다. 한편, 원고는 대법원 2017. 8. 23. 선고 2015두51651 판결을 원용하면서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여를 지급받은 경우'에 해당한다고 보기 위해서는 '허위, 기만, 은폐 등 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위'가 있어야 하고, 단순히 요건이 갖추어지지 아니하였는데도 급여를 수령한 경우까지 이에 해당한다고 볼 수는 없다고 주장한다. 그러나 위 판결은 고용보험법상 육아휴직 급여에 관한 것으로서 고용보험법과 노인장기요양보험법은 그 입법 목적과 규 율대상을 달리하므로, 위 판결을 이 사건 사안에 원용하는 것은 적절하지 않다. 6) 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는지 여부 가) 일반적으로 제재적 행정처분은 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고, 처분의 근거 법령에서 달리 규정하거나 또는 위반자에게 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우와 같은 특별한 사정이 없는 한 행정청이 위반자의 고의 · 과실을 증명할 필요 없이 부과할 수 있다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결). 다만, 장기요양기관 운영자가 그 기관 운영과 관련하여 부당청구 등 법령상 의무를 위반하는 행위가 발생하리라는 점을 예견하거나 결과 발생을 회피하기 어렵다고 인정할 만한 특별한 사정이 있어 장기요양기관 운영자의 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 장기요양기관 운영자에 대하여 제재처분을 할 수 없다고 보아야 한다. 여기에서 '의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유'가 있는지를 판단할 때에는 장기요양기관 운영자 본인이나 그 대표자의 주관적인 인식을 기준으로 하는 것이 아니라, 그의 가족, 대리인, 피용인 등과 같이 본인에게 책임을 객관적으로 귀속시킬 수 있는 관계자 모두를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두63515 판결 참조). 나) 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 사정을 위 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 기관에서 장기요양급여비용 부당청구가 이루어진 데에 원고에게 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다고 보기 어렵 다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. ① 구 노인장기요양보험법 제35조 제2항은 장기요양기관은 제23조 제3항에 따른 장기요양급여의 제공 기준 · 절차 및 방법 등에 따라 장기요양급여를 제공하여야 한다고 규정하고 있으므로, 장기요양기관을 운영한 원고로서는 장기요양급여의 청구 등과 관련하여 관계 법령을 충분히 숙지하고 그에 따른 장기요양급여비용을 청구하여야 한다. 따라서 설령 원고가 사회복지사가 작성한 업무수행일지나 직원들의 보고 내용에 따라 장기요양급여비용을 청구하였다고 하더라도, 원고가 그러한 위반행위의 발생을 예견하거나 회피하기 어려웠다고 볼 수 없고 원고에게는 피용인을 제대로 지휘 · 감독하지 못한 책임이 있다. ② 원고가 장기요양급여비용을 부당 청구 · 수급한 기간은 25개월에 걸쳐져 있었고, 그 주된 위반내용은 실제 사회복지사의 근무시간이나 근무내용과는 다른 허위의 사실을 전제로 인력추가배치 가산금을 과다 청구하였다는 것이다. 특히 사회복지사 C, D 관련 업무수행일지는 인력추가배치 가산기준을 충족한 것처럼 허위로 작성되었고, 원고의 배우자인 H 또한 위 과정에 직접 관여하였다고 보이며, 원고는 위와 같이 허위로 작성된 업무수행일지에 관리책임자로 직접 서명 · 날인하기까지 하였다. 사정이 이와 같다면 단지 사회복지사가 작성한 업무수행일지 또는 직원들의 보고 내 용을 신뢰하여 그에 따라 장기요양급여비용을 청구하였다는 취지의 원고 주장은 그대로 믿기 어렵고, 오히려 원고가 위 과정에서 허위의 자료를 작성 · 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐하는 행위를 하였다는 의심이 든다. 다. 이 사건 환수처분의 재량권 일탈 · 남용 여부 1) 인력배치기준 위반에 따른 가산금의 전체 환수가 위법한지 가) 이 사건 고시에 의하면, 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 인력배치기준을 충족하여야 하고(제54조 제1항), 이를 위반하여 운영한 경우 일부 직종에 대하여 위반기간 동안 급여비용을 감액 산정하며(제66조 제1항), 이러한 인력배치기준위반 감액이 적용되는 경우에는 해당월에 인력추가배치 가산이 적용되지 않는다(제54조 제3항). 이는 장기요양기관의 운영 현실상 일부 직종 종사자의 결원이 발생할 경우 동일 직종의 다른 종사자나 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 대부분이고 정작 그로 인해 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 초래될 위험이 커 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에 실질적인 관련성이 있기 때문이다. 따라서 원고가 일부 직종의 인력배치기준을 위반하였다고 인정되는 이상 위 규정에 의하여 인력추가배치 가산 전체가 인정될 수 없다. 나) 비록 이 사건 고시 제54조 제1항이 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 일정한 범위에서 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정하는 내용으로 개정되기는 하였으나, 위 개정 고시는 그 부칙에서 2024. 1. 1.부터 적용됨을 명시하고 있고 소급적용에 관한 규정을 두고 있지 않으며, 위와 같은 개정은 정책 변경에 따른 것으로 보일 뿐 반성적 고려에서 비롯 된 것이라는 점을 인정할 자료도 없다(특히 위 개정 고시에 의하더라도 3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반한 경우에는 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 않으므로, 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에서 상호 관련성이 완전히 단절된 것도 아니다). 위 개정 고시가 이 사건에 소급 적용되어야 한다고 볼 수 없다. 다) 원고는 행정기본법 제14조 제3항 단서("다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다"), 제37조 제1항 제1호["당사자는 처분(제재처분 및 행정상 강제는 제외한다)이 행정심 판, 행정소송 및 그 밖의 쟁송을 통해 다툴 수 없게 된 경우(법원의 확정판결이 있는 경우는 제외한다)라도 처분의 근거가 된 사실관계 또는 법률관계가 추후 당사자에게 유리하게 바뀐 경우에 해당하는 경우에는 해당 처분을 한 행정청 에 처분을 취소 · 철회하거나 변경하여 줄 것을 신청할 수 있다"] 등의 취지에 따라 원고에게 유리하게 변경된 위 개정 고시가 이 사건에 소급 적용되어야 한다는 취지로도 주장한다.그러나 위 개정 고시의 내용은 장기요양기관 종사자의 실 근무시간을 부풀리기하여 장기요양급여비용을 과다 청구하고 부정수급하는 행위를 더 이상 법령등 위반이 아닌 것으로 취급하겠다는 취지가 아니므로, 행정기본법 제14조 제3항 단서 앞부분의 '법령등을 위반한 행위 후 법령등에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하는 경우'에 해당하지 않을 뿐만 아니라, 행정기본법 제14조 제 3항 단서 뒷부분의 '제재처분 기준'이란 행정기본법 제22조에서 정한 '제재처분의 기준'을 지칭하는 것이라고 이해 함이 타당하고 이는 제재처분의 요건이 아니라 효과에 관한 처분양정기준을 의미하는 것인데, 위 개정 고시의 내용은 부당이득징수처분의 요건과 관련 있는 장기요양급여비용 지급 · 산정기준에 관한 것이지, 장기요양급여비용 부정수급의 경우에 관한 처분양정기준(부정수급액 중 징수대상금액을 결정하는 기준)에 변경을 가한 것은 아니다. 따라서 이 사건에 행정기본법 제14조 제3항 단서는 적용되지 않는다고 보아야 한다. 행정기본법 제37조 제1항 제1호 역시 그 문언에 의하더라도 이 사건에 적용될 성질의 규정에 해당하지 않음이 명백하다. 결국 원고의 이 부분 주장도 모두 받아들일 수 없다. 2) 전액 환수처분이 재량권을 일탈 · 남용한 것인지 가) 구 노인장기요양보험법령은 장기요양기관이 법령에 규정된 장기요양급여비용 지급기준을 위반하여 장기요양급여비용을 부정하게 청구하여 지급받은 경우에 관하여 ① 피고는 부정수급액을 징수하고(법 제43조 제1항 제3호), ② 시장 · 군수 등은 장기요양기관 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있도록 하면서(법 제37조 제 1항 제4호) 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 부정수급액의 2배 이상 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있도록 규정하고 있다(법 제37조의2 제2항, 시행령 제15조 [별표 2] '과징금 부과 기준' 제2항). 나) ①에 따른 징수처분은 부정수급액 1배 환수로서 그 법적 성질은 '부당이득반환'에 해당하고, ②에 따른 부정수급액의 2~5배 과징금 부과처분은 위반행위에 관한'징벌'에 해당한다. ②에 관하여는 의무위반의 정도와 과징금액(제재처 분양정) 사이에서 비례원칙이 준수되었는지가 신중히 검토되어야 하지만, ①에 관하여는 '부정수급액 전액을 환수하는 것이 원칙'이므로 아주 특별한 사정이 없는 한 처분사유가 인정되는 부정수급액 전액을 환수하기로 결정한 것이 비례원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 라. 이 사건 과징금 부과처분의 재량권 일탈 · 남용 여부 1) 행정청이 법령에 정해진 행정처분기준에 따라 처분양정을 한 경우에는 그 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 그 처분기준에 따른 제재처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 제재처분이 재량권의 범위를 일 탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단하여서는 안 되며(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 참조) , 의무위반의 내용과 제재처분의 양정 사이에 대략적으로라도 비례 관계가 인정되지 않을 정도로 과중하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 경우에 한하여 재량권 일탈 · 남용을 인정하여야 한다(대법원 2019. 9. 9. 선고 2018두48 298 판결 참조). 2) 이 사건 과징금 부과처분서에 의하면, 피고 구청장은 위 '과징금 부과 기준'에 따라 총부당금액을 37,407,970원으로(일부 차액은 국고금 단수처리 과정에서 발생), 월평균 부당금액을 1,039,110원으로(= 총 부당금액 ÷ 36개월), 부 당비율을 5.53%로(= 총 부당금액 ÷ 심사결정 요양급여비용 총액 675,836,580원) 산정하였으며, 그에 따른 업무정지기간 63일을 갈음한 과징금액을 총부당금액의 5배로 결정하였음을 알 수 있다. 피고 구청장이 위와 같은 방식으 로 업무정지기간과 그에 갈음한 과징금액을 산정한 것은 위 행정처분기준에 따른 것으로서, 위 '과징금 부과 기준'이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니한다고 볼 아무런 근거가 없을 뿐만 아니라, 원고의 위반행위는 장기간에 걸쳐 이루어졌고 부당청구금액의 규모도 작지 않으며, 위반행위 내용도 사회복지사의 근무시간이나 근무내용과는 다른 허 위 사실을 기입하여 인력추가배치 가산금을 과다 청구하였다는 것으로 그 불법성과 비난가능성의 정도가 큰 점을 고려하면, 위'과징금 부과 기준'에 따라 산정한 과징금액이 원고의 의무위반의 내용 · 정도에 비해 지나치게 과중하여 비례원칙에 위반된다고 보이지도 않는다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 모두 이유 없어 기각하고, 소송비용은 패소한 원고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한 다. 판사 이상덕(재판장) 방민우 박소민

1 원고는 제1, 3처분사유만을 다투고 있고, 제2처분사유는 다투지 않고 있다. 2 처분사유로 지적된 기간 동안 관계 규정이 여러 차례 개정되었으나, 이 사건에서 문제되는 규정의 내용과 취지에는 실질적인 변화가 없으므로, 이하 특별히 필요한 경우가 아니면 쟁점 기간의 종기에 적용되는 규정을 기재한다.