요양급여비용환수결정처분취소

서울고등법원 2026. 5. 13. 선고 2024누55268 판결 [요양급여비용환수결정처분취소] 서울고등법원 제 6 - 2 행 정 부 판결 사건 2024누55268 요양급여비용 환수결정처분 취소 원고, 항소인 A 주식회사 소송대리인 변호사 김준래, 박동준 소송대리인 법무법인 하정 담당변호사 강은오 피고, 피항소인 국민건강보험공단 제1심판결 서울행정법원 2024. 7. 11. 선고 2023구합56194 판결 변론종결 2026. 4. 1. 판결선고 2026. 5. 13.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2023. 2. 2. 원고에 대하여 한 1,498,118,170원의 장기요양급여비용 환수결정처분을 취소한다.

1. 제1심 판결이유의 인용 제1심 판결문을 아래와 같이 수정하고, 원고가 이 법원에서 거듭 강조하거나 추가한 주장에 관하여 아래와 같은 판단을 덧붙이는 것 외에는 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 제1심 판결이유를 인용한다. ○ 2쪽 9행의 "2022. 8."에 이어 "이하 '이 사건 현지조사'라 한다"를 추가한다. ○ 별지 "관계 법령"에 이 판결의 별지 "관계 법령"을 추가한다. ○ 4쪽 8행의 "현지조사"를 "이 사건 현지조사"로 고쳐 쓴다. ○ 4쪽 13행의 "조사청은"부터 16행의 "인정할 수 있다."까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다. 『조사청은 2022. 10. 31. 이 사건 현지조사를 개시하면서 원고에게 조사대상기간을36개월로 정한 현장 조사서 및 장기요양기관 현지조사 안내문 등을 교부하였는데, 위 안내문에는 "5. 그 밖에 조사대상기간이 아니라도 부당이득이 확인되는 경우 노인장기요양보험법 제43조(부당이득의 징수)에 따라 부당이득금으로 환수됩니다."라고 기재되어 있고, 당시 원고의 대표자였던 L은 위 안내문 하단에 서명한 사실을 인정할 수 있다.』 ○ 4쪽 19행의 "이처럼" 다음에 "L은 위 안내문에 서명하면서 5항에 기재된 위 내용을 확인하였을 것으로 보이므로, 피고가 당초 고지된 조사대상기간이 아닌 기간 중의위반행위에 관하여도 이 사건 처분을 한 것이 원고의 예측가능성을 침해하는 등 적법절차의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 나아가"를 추가한다. ○ 6쪽 1행부터 마지막 행까지를 다음과 같이 고쳐 쓴다. 『(1) 민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배 되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 만한 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 볼 수 있고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 있다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639 전원합의체 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조). 또한 행정청 이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대 한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결, 대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). (2) 원고는 2022. 11. 7. 위 ①-처분사유와 관련한 위반사실을 자인하는 내용의 '확인서(조사기간 내)'(을 제2호증의 1) 및 ②-처분사유와 관련한 위반사실을 자인하는 내용의 '확인서(조사기간 외)'(을 제3호증의 1)를 각 작성하였다(이하 통틀어 '이 사건 각 확인서'라 한다). (3) 이 사건 요양원의 사무국장이자 원고 대표자의 자녀인 M는 'B에게 일찍 퇴근하도록 편의를 봐준 적이 있다. 원래는 6시까지 근무를 하였지만 어느 순간부터 30분씩짧아져 4시에 퇴근할 때도 있었다. 그래도 2017년까지는 18:00 까지 근무하였다'라고 진술하였다. 간호조무사 N은 'B이 15:00경 퇴근하면서 인사를 하고 갔고, 원래 자신의 퇴근시간이 15:00라고 말하였다'라고 진술하였으며, 사회복지사 O도 'B은 처음부터 16:00에 퇴근하였고, 연세가 있어 그와 같이 계약하였다고 들었다'라고 진술하였다. 2017년부터 2022년 사이에 이 사건 요양원의 종사자로 근무한 P, Q, R, S, T, H, U, V, W, X, Y의 진술 취지도 위와 크게 다르지 않다. 이처럼 다수의 이 사건 요양원 종사자들은 B이 일상적으로 정해진 근무시간보다 일찍 퇴근하였다는 취지의 진술을 하였는데, 위 종사자들이 B의 퇴근 시점 등을 인 지하게 된 경로나 방식에 신빙성을 의심할 만한 부분이 없고, 굳이 허위의 사실을 진술할 동기도 찾기 어렵다. (4) 위와 같은 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, B과 관련한 위 ①-, ②-처분사유는 합리적으로 수긍할 수 있을 정도로 증명되었다고 봄이 타당하고, 이와 상반되는 특별한 사정에 관한 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 책임이 있다고 할 것인데, 아래와 같은 이유에서 원고가 제출한 갑 제3, 6, 7, 12, 15, 19, 21, 22, 25, 26호증의 각 기재 및 제1심 증인 Z, AA, AB과 당심 증인 B의 각 일부 증언, 이 법원의 AC 주식회사에 대한 사실조회 회신 결과(일부)만으로는 위 ①-, ②-처분사유의 증명을 뒤집기에 부족하다. (가) 원고는 피고 소속 조사팀장이 형사고발 등을 시사하여 L이 어쩔 수 없이 이 사건 각 확인서에 서명했다고 주장하 며 그에 부합하는 L, AB, M의 각 사실확인서(갑 제12호증의 1 내지 3)를 제출하였으나, 위와 같은 사정만으로는 이 사건 각 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었다고 인정하기에 부족하다. (나) B의 출근부(갑 제3호증의 2)에 의하면 B이 2018. 1.부터 2022. 10.까지 하루도 빠짐없이 매일 08:30 내지 08: 40에 출근하여 18:00에 퇴근한 것으로 기재되어 있으나, B은 2022. 11. 3. 대면조사에서 '보통 8시 50분 정도 요양원에 도착해서 근무를 준비합니다', '8시 50분경에 도착해서 옷 갈아입고 사무실에 내려가서 도착한 시간으로 출근부에 수기로 작성하는데 보통 8시 56분경 정도 됩니다'라고 진술한 사실(을 제22호증의 8)에 비추어 위 출근부에 기재된 출근시간은 선뜻 믿기 어려운 점, 위 출근부에는 원고가 2018. 2. 7.부터 2022. 8. 5.까지 B이 병원 진료 때문에 일찍 퇴근하였음을 자인하는 41일(갑 제4호증) 중 2020. 12. 16. 연차를 사용한 날 외에는 모두 18:00 에 퇴근한 것으로 기재되어 있어 적어도 이 부분은 허위로 작성된 것임이 분명하고,그에 비추어 보면 그 밖의 다른 근무일들도 사 전 내지 사후에 일률적으로 사실과 달리 퇴근시간을 기재하였을 가능성이 농후한 점, M는 2022. 11. 3. 대면조사에서 '18시에 퇴근한 것으로 기록된 (B의) 출근부는 어떻게 작성이 된 건가요?'라는 피고 소속 조사원의 질문에 '6시 퇴근도 있는데 4시에 퇴근하신 게 더 많다 보니까 큰 의미는 없죠'라고 답변한 점 등을 종합하면, 위 출근부의 기재 내용은 신 빙하기 어렵다. (다) B이 수기로 작성한 물리치료 서비스 기록지(갑 제21호증)는 사후 수정이 가능하고, 정확한 작성 시점을 객관적으 로 확인할 수 없는 점, 위 기록지에는 환자별로 물리치료 서비스를 제공한 시간이 한 달 내지는 수개월 이상 분 단위까 지 동일하게 기재되어 있어 B이 그때그때 정확한 시간을 기록한 것인지 의심이 드는 점, B 역시 이 법원에 증인으로 출석하여 '물리치료 일지를 몰아서 작성하거나 미리 작성할 때도 있었다'라고 진술한 점 등을 고려할 때, 위 기록지를 원고의 이 부분 주장을 증명할 만한 객관적인 자료라고 보기 어렵다. (라) 원고는 사설업체인 AC 주식회사가 제공하는 노인장기요양 관리프로그램인 'AD'(AD) 시스템을 이용하고 있는데, 이 법원의 위 회사에 대한 사실조회 회신 결과에서 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, 2020. 4. 10. 작성된 기록을 2025. 5. 26. AF이 수정한 사실이 확인되는 등 B 외 다른 직원이 위 기록을 작성 내지 수정할 수 있었던 것으로 보이는 점, 위 시스템의 관리업체인 AC 주식회사 역시 이 법원의 사실조회에 대하여 로그기록이 남아 있지 않아 B이 직접 작성 후 저장했는지 여부는 확인할 수 없다고 회신한 점, 시스템 작업으로 인하여 2022. 1. 20. 이전에 작성된 기록은 최종수정시점을 전혀 확인할 수 없는 점, 2022. 1. 20. 이전에 작성된 기록 중에는 최초 작성시점이 오후 5시 이후로 되어 있는 기록이 상당수 있으나 이는 B이 사실확인서(갑 제6호증)에 자필로 '요양원의 일이 오후 4시 30분 정도면 입소 어르신 식사시간 등으로 더 이상 입소 어르신에게 물리치료를 실시할 수 없습니다'라고 기재한 내용과 부합하지 않고, 최초 작성시점이 오후 6시 이후로 되어 있는 기록들 역시 AE이 사실확인서(을 제22호증의 7) 중 '연장근로 여부 (휴일근무, 추가근무, 연장근로 수당 등)'를 기재하는 란에 '전혀 없음'이라고 자필로 기재한 내용과 부합하지 않는 점, 2022. 1. 20. 이후의 기록 역시 최초 작성시점과 최종 수정시점이 모두 동일하여 한꺼번에 작성된 것 으로 보이고, 대 부분 당일 오전에 작성되어 오후 물리치료 실시 전에 그 시간을 미리등록한 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 위 시스템에서 출력한 B의 물리치료 제공기록(갑 제22, 25, 26호증) 역시 원고의 이 부분 주장을 증명할 만한 객관적인 자료라고 보기 어렵다. (마) B은 이 법원에 증인으로 출석하여 '출근부에 직접 서명하였고 매일 출퇴근 시간을 사실대로 기재하였다', 'AD는 본인의 아이디와 비밀번호가 있기 때문에 다른 사람들이 접근할 수 없다', '가끔 출근부에 퇴근시간으로 적은 시각보다 늦게 퇴근한 적도 있다', '병원에 다녀오는 날에는 다시 요양원에 돌아와 출근부에 퇴근시간을 기재하였다'라는 등 원고의 이 부분 주장에 부합하는 진술을 하였으나, 위에서 본 바와 같이 그 진술이 수시로 번복되고 있고(출근시간, 연장근 무 여부 등), 객관적 사실(AF의 AD 시스템 기록 수정)에 부합하지 않거나 이 사건 요양원에서 함께 근무하였던 다른 종사자들의 신빙성 있는 진술들(퇴근시간)과 달라 이를 선뜻 믿기 어렵다. (바) 원고는 의정부지방법원 고양지원에서 'B이 월 기준근무시간 미만으로 근무하였다고 볼 만한 사정은 확인되지 않는 점'을 이유로 B에 대하여 과태료를 부과하지 아니하는 결정을 하였고, 이는 위 ①-, ②-처분사유가 부존재함을 증명하는 결정적인 증거에 해당한다는 취지로 주장한다. 갑 제15호증의 기재에 의하면, 고양시 일산서구청장이 B에 대하여 노인장기요양보험법 제69조 제1항 제9호에 따라 과태료 100만 원을 부과한 것에 대하여 의정부지방법원 고양지원 2023. 10. 27.자 2023과2170 결정에서 과태료를 부과하지 아니한다는 결정이 내려진 사실은 인정되나, 그 판시 내용을 살펴보면 위 결정은 '노인장기요양보험법 제69조 제1항 제9호에서 정당한 이유 없이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용 청구에 가담한 사람에게 500만 원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있으므로 위반자에게 위 규정에 따른 과태료를 부과하기 위하여는 위반자가 장기요양급여비용 청구에 가담하였음이 인정되어야 하는데 B이 장기요양급여비용 청구에 가담하였다고 볼 수 없다'라고 판단하여 B에게 과태료를 부과하지 아니한 것이고, 그와 같이 판단한 근거 중 하나로 '행정청이 위반자(B)의 실제 근무시간이 얼마이고 부풀려진 근무시간이 얼마인지에 관하여 특정하고 있지 않은 점'을 지적하고 있을 뿐 원고의 위 주장과 같이 'B이 월 기준근무시간 미만으로 근무하였다고 볼 만한 사정은 확인되지 않는다'는 이유로 과태료를 부과하지 아니하는 결정을 한 것은 아니다. B에게 과태료를 부과하지 아니한 위 결정이 ①-, ②-처분사유 에 관한 피고의 증명과 상반되는 예외적인 사정에 해당한다고 보기 어렵다. 원고의 위 주장은 받아들이지 않는다. (사) 제1심 증인 Z, AA, AB의 각 증언 중 원고의 이 부분 주장에 일부 부합하는 진술들만으로는 이 사건 각 확인서의 내용과 앞서 본 M, N, O, P, Q, R, S 등 이 사건 요양원의 다수 종사자들이 일치하여 한 진술의 신빙성을 배척하기 어렵다.』 ○ 8쪽 7행부터 14행까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다. 『(1) 아래와 같은 관련 법령의 문언, 체계, 입법목적, 개정 연혁 등을 종합하면, 위생원의 업무는 '세탁업무를 주로 하는 것'으로 해석하는 것이 타당하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (가) 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 관련 [별표 4]는 당초 '세탁부'에 관해 규정하면서 '세탁물을 전량 위탁 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다'라는 규정(이하 '전량 위탁처리 규정'이라 한다)을 두고 있었다. 이후 노인복지법 시행규칙이 2002. 12. 20. 보건복지부령 제231호로 개정되면서 '세탁부'가 '위생원'으로 변경되었지만, 전량 위탁처리 규정은 그대로 유지되었다. 전량 위탁처리 규정은 세탁물을 업체에 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원이 담 당할 주된 업무라고 할 것이 없기 때문에 예외적으로 위생원을 두지 않아도 된다는 재량을 허용한 것으로, 위 규정은 위생원의 주된 업무가 세탁업무임을 전제로 하고 있다. (나) 당초 위 [별표 4]에서는 위생원의 배치 여부 및 인원수를 '필요수'(해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 판단하여 결정할 수 있는 것을 뜻한다)로 정하였다가 노인복지법 시행규칙이 2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되면서 입소자30명 이상의 노인요양시설인 경우 위생원 1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)을 배치하도록 하여 '정수'(일정 수 인원을 의무적으로 배치하도록 하는 것을 뜻한다)로 변경하였다. 이는, 그동안 노인 수급자의 거처 에 대한 청소는 물론 세탁업무까지 도맡아 수행하던 요양보호사의 부담을 덜 수 있도록 위생원의 추가 고용을 제도화 하고 요양보호사와 위생원 직종 간의 업무 영역을 명확히 구분함으로써, 결과적으로 요양보호사를 중심으로 이루어지는 노인요양시설 내 수급자에 대한 보호 서비스의 질과 수준을 전체적으로 높이고자 하는 데에 있었다. (다) 한편, 위생원의 배치를 '필요수'로 정한 시기에 시행 중이던 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관 한 고시(2015. 11. 25. 보건복지부고시 2015-202호로 전부개정된 것) 제50조 제2항 제2호는 "위생원은 세탁업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다."라고 규정하고 있었다. 이는 위생원의 업무를 요양보호사, 간호(조무)사, 사무원, 조리원 등 다른 직종의 업무와 구분하여 '주로세탁업무를 하는 것'으로 한정함으로써, 앞서 본 것처럼 노인요양시설 내 수급자에게 양질의 서비스가 제공되도록 하려는 취지에서 비롯된 것이다. 이후 위 고시가 2016.12. 22. 보건복지부고시 제2016-242호로 개정되면서 위 규정이 삭제되어 현재에 이르고 있다. 그러나 이는 위생원의 배치 여부 및 인원수를 '필요수'에서 '정수'로 변경하는 과정에서 종전부터 '정수' 인력으로 규정되었던 시설의 장, 사무국장, 사회복지사, 의사, 간호(조무)사, 물리치료사, 요양보호사의 업무 범위에 관해서 별도의 규정을 두지 않았던 것과 체계를 맞추기 위한 것일 뿐 위생원의 업무 범위를 기존과 달리 보겠다는 취지는 아닌 것으로 판단된 다. (라) 노인요양시설의 경우 고령이나 노인성 질병 등으로 혼자 거동하기 어려운 노인이 입소하여 생활하기 때문에 갑작 스러운 배변이나 구토 등으로 오염된 빨래가 수시로 발생한다. 위 [별표 4] 기준에 따르면, 1명의 위생원이 30~100명의 수급자한테서 나오는 빨래 전부에 관한 세탁업무를 담당해야 한다. 이러한 노인요양시설의 세탁업무특성에 비추어 보면, 세탁기와 건조기를 이용하여 세탁업무를 수행한다고 하더라도 위생원이 담당하는 업무 범위가 단시간 내에 끝낼 수 있는 것이라고 단정하기 어렵다. 이러한 상황에서 위생원에게 청소와 같은 다른 업무까지 맡길 경우 자칫 요양보호 사가위생원을 대신하여 세탁업무를 수행해야 하는 상황이 생길 수 있고, 그 결과 요양보호사가 수급자에게 신체활동 지원서비스나 일상생활 지원서비스에 최선을 다할 수 없는 경우가 생길 여지가 있다. 이는 위생원 수를 '정수'로 규정한 고시의 취지에 반한다. (마) 장기요양사업은 국민들로부터 징수한 보험료와 국가나 지방자치단체의 부담금 등을 재원으로 하는바, 장기요양급여비용의 산정과 관련하여 기관유형별·직종별 인력배치기준을 별도로 두는 취지는 요양기관이 적절한 전문 인력을 배치하여 수급자에게 양질의 요양서비스를 제공하도록 하기 위한 것이므로, 인력배치기준에 따라 급여비용을 지급받을 수 있는 전문 인력 및 그 업무 범위를 규정의 해석을 통해 지나치게 확대하는 것은 바람직하지 않다.』 ○ 8쪽 9행의 "그런데" 앞에 "(2)"를 추가한다. ○ 9쪽 4행의 "증인"을 "제1심 증인"으로 고쳐 쓴다. ○ 9쪽 10행부터 18행까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다. 『노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에 따른 부당이득 환수처분은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구하여 지급받은 장기요양급여비용을 전액 징수하여야 하는 기속행위로 해석되므로, 이 사건 처분의 법적 성격이 기속행위가 아니라 재량행위에 해당함을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다 (대법원 2026. 3. 12. 선고 2024두55723 판결 참조). 가) 노인장기요양보험법 제43조 제1항은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 '급여비용에 상당하는 금액을 징수한다'라고 규정하고 있으므로, 그와 같은 방법으로 수령한 장기요양급여비용에 상당하는 금액의 '전부 또는 일부' 를 '징수할 수 있다'는 의미로 해석하기보다는 그와 같은 금액 '전부'를 '징수하여야 한다'는 의미로 해석하는 것이 자연 스럽다. 나) 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호는 장기요양기관이 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하는 것을 방지함으로써 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등의 노후의 건강증진 및 생활안정에 쓰이는 보험재정의 건전성을 확보하려는 데 입법 취지가 있다. 그런데 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구하여 지급받은 장기요양급여비용에 대한 환수 여부 및 그 범위에 재량권이 부여되어 있다고 본다면 이러한 입법 취지를 효과적으로 달성하기 어렵다. 다) 장기요양보험은 노인장기요양문제라는 사회적 위험에 대응하기 위한 공적 사회보험제도로서 그 재원이 보험가입 자인 국민으로부터 징수된 보험료와 국가의 보조금으로 마련되고 있으므로(노인장기요양보험법 제8조, 제58조), 보험재정의 건전성을 도모할 공익상의 필요가 중대하다. 라) 환수 대상은 그동안 지급받은 장기요양급여비용 전액이 아니라 법률상 원인 없이 지급받은 장기요양급여비용, 즉 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구하여 지급받은 장기요양급여비용에 한정되므로 그 침해의 정도가 과도하다고 볼 수 없다.』 ○ 제1심판결문 9쪽 19행부터 10쪽 7행까지를 삭제한다. 2. 추가 판단 가. 이 사건 현지조사의 행정조사기본법 제17조 제1항 위반 여부 1) 원고 주장의 요지 이 사건 현지조사는 사전통지 없이 이루어져 행정조사기본법 제17조 제1항을 위반하였으므로, 위법한 현지조사에 기 초한 이 사건 처분 역시 절차적 하자가 있어 위법하다. 2) 판단 가) 행정조사기본법 제17조 제1항 본문은 "행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서·자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 '출석요구서등'이라 한다)를 조사 개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다."라고 하여 행정조사 시 사전통지 의무를 규정하고 있다. 한편, 같은 항 단서는 "다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다."라고 하면서 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'(제1호), '제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우'(제3호) 등 사전통지 의무의 예외사유를 규정하고 있다. 나) 이 사건 현지조사가 사전통지 절차를 거치지 아니한 채 이루어진 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그러나 을 제 1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하면, 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호가 정한 사전통지의 예외사유에 해당하므로, 피고가 이 사건 현지조사와 관련하여 사전통지를 하지 않은 것을 위법하다고 볼 수 없다. 설령 피고가 사전통지를 하지 아니함으로써 이 사건 현지조사 과정에서 원고의 절차적 권리가 일부 제한되었다고 하더라도 그로 말미암아 이 사건 처분도 위법하다고 보아 처분을 취소할 정도에 이르는 중대한 하자라고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① 이 사건 현지조사는 이 사건 요양원의 인력배치기준 준수 여부, 비용청구의 적법·타당성 여부 등 노인장기요양보험 관련 제반 사항을 확인하고, 위반사항이 적발될 경우 부당이득금 환수 등의 조치를 취하기 위한 목적에서 시행된 것으로, 그 특성상 관계인의 진술이나 이 사건 요양원이 제출하는 자료에 의존하여 이루어질 수밖에 없다. 따라서 현지조사 예정 사실을 미리 통지하거나 혐의사실을 사전에 고지할 경우 이 사건 요양원이 관련 자료를 조작·은닉·폐기하거나 관계인들의 진술을 맞추는 등의 방법으로 현지조사를 무력화시키고 증거를 인멸하여 현지조사의 목적 달성 자체가 불가능해질 우려가 있다. ② 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 따르면, 사전통지를 할 경우 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없는지에 관한 판단은 행정조사를 실시하는 행정기관의 장이 하도록 규정하고 있는데, 이 사건 현지조사에 사전통지를 생략할 사유가 있다고 본 조사청의 판단이 현저하게 자의적이거나 객관적 합리성을 잃었다고 볼 만한 사정을 찾기 어렵다. ③ 행정조사기본법은 자료 등의 영치와 관련하여 일정한 절차와 방법을 준수하도록 규정하고(제12조, 제13조), 중복 조사를 제한하며(제15조), 나아가 조사대상자에게도 조사연기 신청권(제18조), 의견제출권(제21조), 조사원 교체 신청권(제22조), 조사 시 현장방어권(제23조) 등의 각종 절차적 권리를 부여하고 있다. 이러한 각종 절차적 제한과 조사대상자의 절차적 권리 보장으로 자의적이고 무분별한 행정조사로 인한 부작용을 어느 정도 피할 수 있을 것으로 보인 다. ④ 이 사건 현지조사 당시 조사원들은 조사개시일인 2022. 10. 31. 원고에게 조사대상·목적·기간, 조사 담당자, 조사의 범위, 관계 법령 등이 기재된 '현장조사서', '장기요양급여 관계서류 제출요구서', '권리구제제도 안내' 등을 교부하였고, 당시 원고의 대표자였던 L은 자필로 '현지 조사에 응하겠음', '현지조사에 대해서 안내받았음', '권리구제제도에 대해서 안내받았음' 등과 같이 기재하면서 위 각 서류에 서명한 사실이 인정된다. 따라서 설령 현지조사 7일 전에 원고에게 관련 사항을 통지하지 않은 것이 위법하다고 하더라도, 그러한 사유가 현지조사 및 그 후 이루어진 이 사건 처분에 이르기까지 원고 관계자들의 의견 진술권이나 방어권 행사에 실질적으로 지장을 초래하였다고 보기 어렵다. 나. 영치절차의 위법 여부 1) 원고 주장의 요지 피고는 이 사건 현지조사 과정에서 이 사건 요양원에서 작성된 문서를 수집해 간 근거를 제시하지 않고 있고, 시설장의 개인 수첩을 가지고 간 뒤 며칠 후 반환하면서 영 치조서에는 처음부터 해당 수첩을 영치하지 않은 것처럼 누락하는 등 요양원 내의 각종 서류와 물품을 무차별적으로 수집하면서도 영치목록을 제대로 작성하지 않았는바, 이는 적법한 영치절차를 위반하고 사후에 영치조서를 허위로 작성한 것과 다름없다. 2) 판단 가) 노인장기요양보험법 제61조 제2항은 '구청장은 장기요양기관에게 장기요양급여의 제공 명세, 재무·회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계서류를 검사하게 할 수 있다'라고 규정하고, 같은 조 제5항은 '제2항에 따른 질문 또는 검사의 절차·방법 등에 관하여는 이 법에서 정하는 사항을 제외하고는 행정조사기본법에서 정하는 바에 따른다'라고 규정하고 있다. 행정조사기본법 제13조는 '자료등의 영치'라는 제목하에 현장조사에서 이루어지는 자료·서류·물건 등에 대한 영치 절차 등에 관하여 규정하고 있는데, 그중 제1항에서는 '조사원이 현장조사 중에 자료·서류·물건 등을 영치하는 때에는 조사대상자 또는 그 대리인을 입회시켜야 한다'라고 규정하고, 제3항에서는 "조사원이 영치를 완료한 때에는 영치조서 2부를 작성하여 입회인과 함께 서명날인하고 그중 1부를 입회인에게 교부하여야 한다."라고 규정하고 있다. 나) 을 제1호증에 변론 전체의 취지를 종합하면, 고양시 일산서구청 소속 조사원(이하 '구청 조사원'이라 한다)은 이 사건 현지조사를 하면서 원고로부터 2022. 10. 31. 퇴직직원서류 8권, 현직직원서류 41권, 위생점검일지 3권, 출근부 6권, 일일업무일지(노랑4권, 파랑 2권, 묶음 2권), 수급자현황 1권, 수급자서류(파일 3권, 묶음 8권), 인수인계장(수 첩) 3권 등 32종의 서류를 영치하였고, 2022. 11. 1. 사회복지사 보수교육 이수증서류 1묶음과 배상증권 1묶음을 영치한 사실, 구청 조사원은 위 각 영치 시마다 영치조서를 작성하여 이를 원고의 대리인으로서 영치 과정에 입회한 사무국장 M에게 교부한 사실, 위 각 영치조서에는 근거법령으로 '행정조사기본법 제13조 및 노인장기요양보험법 제61조' 가 기재되어 있고, M는 2022. 10. 31.자 영치조서 우측 하단에 '영치수량조사자와 함께 모두 확인하였고 영치에 동의함 2022. 10. 31.'이라고 기재하고 서명하였으며, 2022. 11. 1.자 영치조서 좌측 하단에 '추가자료 영치에 동의함 2 022. 11. 1.'이라고 기재하고 서명한 사실, 이후 구청 조사원은 2022. 11. 7. 원고에게 영치자료를 모두 반환하였고, M는 2022. 10. 31.자 영치조서 좌측 하단에 '영치자료 조사원과 수량 함께 확인했으며 모두 돌려받았음 2022. 11. 7.'이라고 기재하고 서명한 사실을 인정할 수 있다. 다) 위 인정사실과 같이 위 각 영치조서에는 영치의 근거법령이 정확히 기재되어있으므로 피고가 영치의 근거를 제시하지 않고 있다는 취지의 원고 주장은 받아들일수 없다. 나아가 구청 조사원이 시설장의 개인 수첩을 영치하였다가 반환하고서도 이를 영치조서에 기재하지 않았다는 원고의 주장 사실을 인정할 만한 아무런 증거가 없다. 오히려 위 인정사실과 같이 영치과정에 원고의 대리인이 입회하였고, 각 영치조서에는 인수인계장(수첩) 3권을 포함하여 영치한 서류들의 종류와 수량은 물론 묶음이나 파일 등과 같은 보관형태까지 상세히 기재되어 있으며, 원고의 대리인은 각 영 치조서내용을 확인한 후 영치조서에 서명하는 등 행정조사기본법 제13조에 따라 적법하게 영치절차가 이루어진 것으로 보일 뿐이다. 영치절차의 적법성을 다투는 원고의 주장은 이유 없다. 다. 법령 적용의 위법 여부 1) 원고 주장의 요지 이 사건 고시는 장기요양기관이 제55조에 따른 인력추가배치 가산금을 지급받기 위해서는 제48조에 따른 인력을 모 두 배치하여야 하고, 이를 위반하였을 경우 제66조에 따라 감액된 급여비용을 지급받게 되며, 제55조에 따른 인력추가배치 가산도 적용받을 수 없다고 규정하고 있었는데, 2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되면서(이하 '개정 고시'라 한다) 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우라 하더라도 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정하는 취지로 단서규정(제54조 제1항 단서, 이하 '단서규정'이라 한다)이 신설되었다. 이는 기존의 이 사건 고시 규정에 대한 반성적 고려에서 개정된 것이므로, 이 사건 처분에도 위 단서규정이 소급적용되어야 한다. 2) 판단 개정 고시의 개정 경위 및 단서규정의 취지 등을 종합할 때, 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. 가) 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이고 법령의 소급적용은 법치주의의 원리에 반하며 법률생활의 안정을 위협하는 것이어서 이를 인정하지 않는 것이 원칙이다. 한편 항고소송에서 처분의 위법 여부는 특별한 사정이 없는 한 그 처분 당시의 법령을 기준으로 판단하여야 한다. 이 사건 처분은 2023. 2. 2.자로 이루 어졌고, 개정 고시는 그 이후인 2023. 12. 29. 개정되었으므로, 특별한 사정이 없는 한 이 사건 처분의 당부를 판단함 에 있어 개정 고시의 규정 내용을 고려할 것은 아니다. 또한, 개정 고시 부칙 제1조(시행일)는 "이 고시는 2024년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제11조의6과 제11조의7의 개정 규정은 2024년 10월 1일부터 시행하고, 제69조의2 제2항의 개정 규정은 2025년 1월 1일부터 시행한다."라고 명시하고 있을 뿐 제54조 제1항 단서의 소급적용을 규정하고 있지 않았으므로, 개정 고시의 시행일 이전의 인력추가배치 가산금을 산정하는 경우 단서규정을 소급적용하는 것은 행정입법자의 의사에도 반한다. 나) 이 사건 고시 제54조는 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하기 위한 것이어서 헌법이나 법률에 위반된다고 할 수 없고, 개정 고시에 의하더라도 3 개 직종 이상이 인력배치기준을 위반한 경우 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 않는다고 규정하고 있으므로(제54조 제3항), 특정 직종과 그 외 나머지 직종의 인력배치 여부 사이에 상호 관련성이 완전히 단절되지는 않은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 고시의 개정은 정책변경의 결과라고 봄이 타당하고, 이를 반성적 고려에 따른 것으로서 법원이 예외적으로 위헌성이 제거된 개정 법령을 소급적용할 수 있는 경우에 해당한다고 보기 어렵다(대법원 2007. 2. 22. 선고 2004두12957 판결 참조). 다) 법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려그 이익을 증진하는 경우, 불이익이 나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우 예외적으로 법령의 소급적용이 허용될 여지가 있다(대법원 2 005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결 등 참조). 그러나 단서규정은 종전보다 인정요건을 완화하여 급여비용 가산을 확대하는 것으로, 이에 따라 장기요양급여의 지출이 증대될 것으로 예상된다. 이는 장기요양급여 재정의 기초가 되는 장기요양보험료를 의무적으로 납부하는 일반 국민의 경제적 이해와 밀접한 관련이 있으므로, 단서규정을 예외적으로 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우 등에 해당한다고 보기 어렵다. 라) 원고는 행정기본법 제14조 제3항 단서에서 "다만, 법령등을 위반한 행위 후 법령등의 변경에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기준이 가벼워진 경우로서 해당 법령등에 특별한 규정이 없는 경우에는 변경된 법령등을 적용한다."라고 규정하고 있으므로 그 취지에 따라 원고에게 유리하게 변경된 개정 고시가 이 사건에 소급적용되어야 한다는 취지로도 주장한다. 그러나 개정 고시의 단서규정은 장기요양기관 종사자의 실 근무시간을 부풀려 장기요양급여비용을 과다 청구하고 부 정수급하는 행위를 더는 법령등 위반이 아닌 것으로 취급하겠다는 취지가 아니므로, 행정기본법 제14조 제3항 단서 앞부분의 '법령등을 위반한 행위 후 법령등에 의하여 그 행위가 법령등을 위반한 행위에 해당하지 아니하는 경우'에 해당하지 않는다. 또한, 행정기본법 제14조 제3항 단서 뒷부분의 '제재처분 기준'은 행정기본법 제22조에서 정한 '제재처분의 기준'을 지칭하는 것이라고 이해함이 타당하고 이는 제재처분의 요건이 아니라 효과에 관한 처분양정기준을 의미하는 것인데, 개정 고시의 단서규정은 부당이득징수처분의 요건과 관련 있는 장기요양급여비용 지급 및 산정기준 에 관한 것이지, 장기요양급여비용 부정수급에 대한 처분양정기준(부정수급액 중 징수대상금액을 결정하는 기준)을 변경한 것은 아니다. 따라서 이 사건에 행정기본법 제14조 제3항 단서는 적용되지 않는다. 3. 결론 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이 유 없어 기각한다. 판사 최항석(재판장) 박영주 김민기