장기요양급여비용환수결정처분취소

대구지방법원 2018. 12. 12. 선고 2018구합22717 판결 [장기요양급여비용환수결정처분취소] 대구지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2018구합22717 장기요양급여비용 환수결정처분 취소 원고 사회복지법인 A 소송대리인 변호사 김성한 피고 국민건강보험공단 소송대리인 변호사 조병기 변론종결 2018. 11. 23. 판결선고 2018. 12. 12.

1. 원고의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2018. 6. 22. 원고에게 한 별지 1. 목록 기재 장기요양급여비용 환수처분을 모두 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 1985년경 설립된 사회복지법인으로서 대구 서구 B에서 노인복지법에서 정한 노인주거복지시설인 C양로원(이하 '양로원'이라고만 한다)과 노인장기요양보험법에서 정한 시설급여를 제공하는 장기요양기관인 D요양원(이하 '요양원'이라고만 한다), 주·야간보호 재가급여를 제공하는 장기요양기관인 E복지센터(이하 '복지센터'라고만 한다)를 운영하고 있다. 나. 대구광역시 서구청장(이하 '서구청장'이라고 한다)은 2018. 3. 22.부터 그달 26.까지 원고의 요양원과 복지센터를 대상으로 현지조사를 실시하였는데, 그 조사결과 원고가 아래와 같이 급여비용을 부당하게 청구하였다고 확인하였다. 다. 위 조사결과에 따라 피고는 2018. 6. 22. 원고에게 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우에 해당한다는 이유로 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에 따라 별지 1. 목록 기재 장기요양급여비용 합계 770,114,620원을 환수한다고 통보하였다. (이하 '이 사건 처분'이라고 한다). 【인정근거】다툼 없는 사실, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 원고는 양로원에 있는 조리실을 통합하여 사용하면서 2009년경부터 요양원의 수급자들에게 음식을 제공하고 있고, 2012. 12.경부터 복지센터의 수급자들에게 음식을 제공하고 있다. 다만 요양원에서 제공하는 음식은 요양원 소속 조리원이, 복지센터에서 제공하는 음식은 복지센터 소속 조리원이, 양로원에서 제공하는 음식은 양로원 소속 조리원이 각각 조리하고 있다. 시설을 통합하여 설치·운영하려는 자에게 신고·허가 의무를 부과한 사회복지사업법 제34조의2의 개정 규정이 2012. 8. 4. 시행된 점을 고려하면, 사회복지시설을 통합하여 설치·운영하려는 자는 위 개정 규정의 시행 전까지는 신고하거나 허가 등을 받지 않고서도 조리실을 통합하여 설치·운영할 수 있었고, 피고나 서구청장이 사전에 원고에게 새로 시행된 위 개정 규정을 안내한 사실도 없다. 이후 원고는 2018. 4. 1. 서구청장에게 사회복지사업법 제34조의2의 규정에 따라 조리실의 통합 사용사실을 신고하여 그달 16. 그 신고가 수리되었다. 그러나 위 신고를 전후하여 조리실의 사용 현황이나 조리원 등의 근무 형태가 전혀 달라지지 않았다. 그럼에도 피고는 순전히 통합하여 사용한 조리실이 신고한 시설이 아니라는 형식적인 이유만으로 원고가 거짓이나 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 부당하게 청구하여 이를 지급받았다고 판단하였으므로, 결국 이 사건 처분은 위법하다. 2) 한편 원고는 F에 대한 처분사유는 이를 다투지 아니한다. 그러나 요양원 소속 요양보호사인 G는 2015. 3. 1.부터 그달 30.까지 분명히 사회복지사가 아니라 요양보호사로 근무하였고, 복지센터 소속 H은 2017. 1.경 복지센터에서 근무한 이후로 현재까지 정상적으로 복지센터의 조리원 업무를 수행하고 있다. 따라서 피고가 G는 요양보호사가 아니라 사회복지사로 근무하였고, H은 조리원 업무를 수행하지 아니하였다고 판단 한 것은 그 사실을 오인하였다. 나. 관계 법령 별지 2. 관계 법령 기재와 같다. 다. 쟁점에 대한 판단 1) 관련 법리 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는 피고는 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다고 규정하고 있다. 그리고 여기에서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우'란 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아 니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여 비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조). 2) 조리실을 통합하여 사용하는 것이 위법한지 여부 살피건대, 원고가 2012. 10.경부터 2018. 2.경까지 노인장기요양보험법에 따라 신고하거나 허가 등을 받지 아니하고 요양원과 복지센터 소속 조리원으로 하여금 양로원의 조리실에서 음식을 조리하게 하여 이를 요양원과 복지센터의 각 수급자에게 제공한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그리고 다음의 여러 사정을 종합하면, 이러한 경우 원고는 노인장기요양보험법 제35조 제2항에서 정한 장기요양급여의 제공 기준·절차 및 방법 등에 따라 장기요양급여를 적법하게 제공하였다고 볼 수 없으므로, 노인장기요양보험법령 등에 따라 장기요양급여비용을 지급받을 수 없는 때에 해당한다. 따라서 원고는 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하여 이를 지급받았다고 할 것이므로, 이에 해 당하는 장기요양급여비용을 환수한 이 사건 처분은 적법하다. 가) 노인장기요양보험법 제31조 제1항, 제2항, 제37조 제1항 제2호에 의하면, ① 장기요양기관을 설치·운영하고자 하는 자는 소재지를 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(이하 '구청장 등'이라고 한다)으로부터 지정을 받아야 하고, ② 이에 따라 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 하며, ③ 구청장 등은 장기요양기관이 위 ②항에 따른 지정기준에 적합하지 아니한 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 이러한 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제1항, 제2항, 제3항에 의하면, ① 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 별지 제19호 서식의 장기요양기관 지정신청서에 일반현황·인력현황 및 시설현황 각 1부, 사업자 등록증 또는 고유번호증 사본 1부를 첨부하여 구청장 등에게 제출하여야 하고, ② 장기요양기관으로 지정받으려는 자가 갖추어야 하는 시설 및 인력은 노인복지법 제38조에 따른 재가노인복지시설(주·야간보호서비스를 제공하는 시설 등)의 경우 그 시행규칙 [별표 9] '재가노인복지시설의 시설기준 및 직원배치기준'에 따른 시설 및 인력이고, 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설(노인요양시설 등)의 경우 그 시행규칙 [별표 4] '노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준'에 따른 시설 및 인력이며, ④ 이에 따라 장기요양기관 지정신청을 받은 구청장 등은 이러한 요건을 확인한 후 장기요양기관 지정서를 발급하여야 한다. 한편 노인장기요양보험법 제33조 및 그 시행규칙 제25조 제1항에 의하면, ① 장기요양기관은 시설 및 인력 중 보건복지부령이 정하는 중요한 사항을 변경하는 경우 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 구청장 등에게 신고하여야 하고, ② "중요한 사항"이란 장기요양급여의 종류, 장기요양급여의 형태, 장기요양기관의 명칭·소재지(관할 특별자치시·특별 자치도·시·군·구 안에서의 소재지 변경을 말한다), 법인대표자, 입소(이용)정원, 시설 및 인력 현황을 말한다. 그리고 노인장기요양보험법령의 위임에 따른 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제48조, 제50조에 의하면, ① 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조(장기요양기관 지정기준 등), 제24조(재가장기요양기관의 시설기준 등)에 따르며, ② 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원은 관할 구청장 등에게 신고한 인력 중 해당 장기요양기관에서 신고 당시 기재한 직 종으로 근무하는 직원을 말한다. 나) 위와 같이 ① 노인장기요양보험법은 장기요양기관으로 하여금 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 반드시 갖추어야 하고, 구청장 등은 이를 확인하여야 하며, 만약 지정기준에 적합하지 아니한 경우 그 지정을 취소하거나 업무정지를 명할 수 있도록 규정하고 있는 점, ② 그리고 노인복지법령은 주·야간보호를 제공하는 재가노인복지시설과 시설급여를 제공하는 노인의료복지시설의 '시설 및 인력'을 각각 분리하여 규정하고 있는 점, ③ 장기요양기관이 시설 및 인력 현황을 변경하는 경우에도 구청장 등에게 신고하도록 규정하고 있는 점, ④ 위 규정들은 장기요양기관이 적정한 시설과 인력을 갖추게 함으로써 수급자에게 적합하고 원활한 요양급여를 제공하게 하기 위한 취지로 보이는 점 등을 종합하면, 만약 원고와 같은 장기요양기관이 관계 법령에 따라 신고하거나 허가 등을 받지 아니한 시설에 조리원 등의 인력을 배치하여 장기요양급여를 제공하였다면 이는 관계 법령에 따라 적법하게 인력을 배치한 것이라고 볼 수 없다. 다) 특히 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4], 제29조 제1항 [별표 9]의 규정은 노인의료복지시설과 재가노인복지시설이 갖추어야 할 시설로서 '조리실'을 분명하게 규정하고 있고, 조리실이 갖추어야 할 설비기준도 독자적으 로 규정하고 있다. 따라서 원고의 주장대로 요양원·복지센터·양로원의 조리실로 통합하여 운영한 것 외에 각 기관에 소속된 조리원이 각 기관의 수급자를 위해 음식을 조리하였다는 사정만으로는 관계 법령에서 정한 시설을 적법하게 갖추어 인력을 배치하 였다고 보기 어렵다. 라) 더군다나 양로원은 노인복지법에서 정한 노인주거복지시설이고, 요양원은 노인복지법에서 정한 노인의료복지시 설이자 노인장기요양보험법에서 정한 장기요양기관이다. 그리고 일반적으로 양로원은 비교적 의료의 필요성이 없는 노인들에게 급식과 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공하는 목적으로 하는 시설인 반면에 요양원은 치매와 노인성 질환 등으로 의료의 필요성이 인정되는 노인들에게 급식· 요양과 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공하는 시설이다. 이와 같이 양로원과 요양원이 그 시설의 목적과 운영방식, 적용 법령 등이 구분되는 이상 함부로 노인들에 대한 급식을 담당하는 조리실을 통합하여 설치·운영하는 것은 원칙적으로 허용되지 아니한다. 마) 한편 사회복지사업법 제34조의2 제1항에 의하면, 사회복지사업법 또는 제2조 제1호 각 목의 법률에 따른 시설을 설치·운영하려는 경우에는 지역특성과 시설분포의 실태를 고려하여 이 법 또는 제2조 제1호 각 목의 법률에 따른 시설을 통합하여 하나의 시설로 설치·운영하거나 하나의 시설에서 둘 이상의 사회복지사업을 통합하여 수행할 수 있고, 이 경우 국가 또는 지방자치단체 외의 자는 통합하여 설치·운영하려는 각각의 시설이나 사회복지사업에 관하여 해당 관계 법령에 따라 신고하거나 허가 등을 받아야 한다. 이와 같이 사회복지사업법이 시설을 통합하여 설치·운영하려는 자로 하여금 관계 법령에 따라 신고하거나 허가 등을 받아야 하도록 규정한 것은 관할 관청이 장기요양기관이나 사회복지시설의 운영에 필요한 시설과 인력을 적정하게 갖 추었는지를 더욱더 철저하게 관리·감독하기 위한 데에 그 취지가 있다. 그러므로 위와 같은 신고나 허가 제도의 취지에 어긋나는 원고의 주장은 설치·운영에 필요한 시설과 인력을 적법하게 갖추어야 할 뿐만 아니라 관할 관청이 장기요양기관의 지정이나 신고를 수리하는 과정에서 이를 심사·감독하도록 규정 한 관계 법령의 입법 취지를 부정하는 것이나 다름이 없다 바) 이에 대하여 원고는 2009년경부터 시설 개보수 공사 등의 명목으로 요양원·복지센터·양로원의 조리실을 통합하여 운영하였고, 이 사실을 서구청장에게 신고하지 아니한 것은 당시 관계 법령에 따른 것이며, 신고 또는 허가의무를 정한 사회복지사업법 제34조의2의 개정규정이 2012. 8. 4.부터 시행된 사실을 알지 못한 채 종전 규정에 따라 조리시설을 통합하여 운영하였을 뿐이라고 주장한다. 그러나 사회복지사업법 제34조의2의 규정이 2012. 8. 4. 새로 시행된 것과 관계 없이 노인장기요양보험법령은 앞서 본 것처럼 이미 장기요양기관이 시설 및 인력 현황을 변경하는 경우 구청장 등에게 신고하도록 규정하고 있었다. 그러므로 원고는 2009년경 당시 서구청장에게 노인장기요양보험법령에 따라 요양원과 복지센터의 조리실과 인력 현황을 변경한다고 신고하였어야 한다. 따라서 원고가 2009년 당시의 관계 법령에 따라 적법하게 요양원·복지센터·양로원의 조리실을 통합하여 설치·운영하 였다는 주장은 이유가 없다. 3) 나머지 주장에 관한 판단 가) 인정사실 을 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지(피고가 2018. 11. 30. 제출한 참고서면을 포함한다)를 종합하면, 다음의 사실을 인정할 수 있다. (1) 원고의 대표자인 I은 2018. 3. 26. 피고에게 "원고는 G가 2015년 3월경 사회복지사로 근무하였음에도 피고에게 요양보호사로 근무하였다고 신고하였다.", "원고는 2017년 1월경부터 현재까지 복지센터 소속 조리원인 H을 양로원 조리시설에 배치하고 조리원 등을 겸직하여 운영하였다."라는 내용으로 확인서를 작성·제출하였다. (2) G는 2018. 3. 22. 피고에게 "2015. 3. 1. 요양원에 입사하여 지금까지 사회복지사로 근무하고 있다."라는 내용으로 사실확인서를 작성·제출하였다. (3) J은 2015. 12. 2.부터 2017. 8. 31.까지 요양원에서 근무한 사회복지사로서 2018. 3. 23. 피고에게 "H이 조리업무를 담당하는 모습을 본 적이 없다. H은 조리사들이 휴가를 간 경우 잠깐 조리업무를 하는 것 외에는 조리업무를 하는 것을 본 기억이 없고, 공익근무요원들이 주로 양로원 조리실에서 복지센터로 식사를 가지고 가는 것을 담당하였다. H은 주야간보호 어르신들을 담당하였기에 한동안 요양보호사로 알고 있었다."라고 진술하였다. (4) 조리원인 K은 2018. 3. 24. 피고에게 "H은 잠깐씩 조리실이 바쁠 때 도와주었고, 평소에 복지센터에서 어떻게 근 무하는지는 모른다."라는 내용으로 사실확인서를 작성·제출하였다. (5) 영양사인 L은 2018. 3. 24. 피고에게 "H이 2016년경 조리실에서 잠시 근무한 사실이 있고, 이후 주야간보호 시설에서 근무하고 있으며, 주야간보호 수급자에게 점심식사를 제공할 때 배식차량 운송에 도움을 주고 있다."라는 내용으로 사실확인서를 작성·제출하였다. (6) 사회복지사인 M는 2018. 3. 24. 피고에게 "H은 출근하여 복지센터에 있다가 10시경 양로원 조리실로 가서 11시 50분경 식사를 가지고 온다. 또 H은 14시 30분경까지 복지센터에 있다가 그 이후에 위 조리실로 가서 16시경 식사를 가지고 온다. 이후에는 다시 조리실로 내려가지 않고, 퇴근 전까지 복지센터에 있다."라는 내용으로 사실확인서를 작성 ·제출하였다. 나) 쟁점에 대한 판단 살피건대, 위 인정사실과 이 사건 변론에 나타난 다음의 여러 사정을 종합하면, 원고는 피고에게 2015. 3. 1.부터 그달 30.까지 사회복지사로 근무한 G가 요양보호사로 근무한 것처럼 거짓 신고하여 인력추가배치 가산기준을 위반하고, H 이 2017. 1.경부터 2018. 2.경까지 복지센터의 조리원으로 근무하지 아니하였음에도 조리원으로 근무한 것처럼 거짓 신고하여 인력배치기준과 인력추가배치 가산기준을 위반한 사실을 알 수 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유가 없다. (1) 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작 성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대 한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 그런데 원고의 대표자인 I은 구체적인 위반사실, 즉 G가 해당 시기에 요양보호사가 아니라 사회복지사로 근무하였다는 점, 복지센터 소속 H이 양로원의 조리원을 겸직하였다는 점을 자인하는 내용으로 확인서를 작성하였다. 그리고 위 확인서가 I의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 구체적인 위반사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등 의 다른 특별한 사정을 찾아 볼 수 없으므로, 그 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다. (2) 또한 G는 2015. 3. 1. 요양원에 입사하여 지금까지 사회복지사로 근무하고 있다고 분명하게 확인서를 작성하였고, 위 확인서에는 자신이 담당한 업무의 내용까지 구체적으로 기재되어 있어 이를 넉넉히 신빙할 수 있다. 이후에 G가 이를 번복하는 내용으로 작성한 확인서(갑 제14호증)는 이 사건 처분 이후인 2018. 7. 13. 작성된 것이므로, 이를 그대로 믿기가 어렵다(H이 작성한 확인서도 같은 이유로 이를 그대로 믿기가 어렵다). (3) J과 K은 H이 다른 조리원들의 휴가 등으로 조리실이 바쁠 때에만 가끔 조리업무를 도와주었다고 진술하였다. 그리고 L은 H이 2016년경 조리실에서 근무한 사실은 있으나 그 이후 복지센터에서 근무하며, 다만 수급자들에게 점심식사를 제공할 때 배식차량 운송에 도움을 주고 있다고만 진술하였다. 또한 M의 진술에 의하더라도, H이 상시 복지센터의 조리원으로 일하지는 않은 것으로 보인다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 청구는 모두 이유가 없으므로, 주문과 같이 판결한다. 판사 한재봉(재판장) 박상한 김웅수

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