장기요양급여비용환수결정취소

서울행정법원 2019. 5. 16. 선고 2017구합88138 판결 [장기요양급여비용환수결정취소] 서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2017구합88138 장기요양급여비용환수결정 취소 원고 A 소송대리인 법무법인 한맥 담당변호사 좌세준 피고 국민건강보험공단 소송대리인 변호사 임채호 변론종결 2019. 4. 4. 판결선고 2019. 5. 16.

1. 피고가 2017. 12. 1. 원고에 대하여 한 장기요양급여비용 환수처분 중 6,140,710원을 초과한 부분을 취소한다. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 25%는 원고가, 나머지는 피고가 부담한다.

피고가 2017. 12. 1. 원고에 대하여 한 장기요양급여비용 20,404,380원의 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 속초시 B에서 노인장기요양보험법이 정한 '재가급여' 중 방문요양과 주·야간보호를 제공하는 장기요양기관 인 'C 노인복지센터'(이하 '이 사건 센터')를 설치·운영하고 있다. 나. 속초시장과 피고는 2017. 6. 26.부터 2017. 6. 30.까지 조사대상 기간을 2014. 6.부터 2017. 4.까지로 정하여 이 사건 센터에 대하여 현지조사(이하 '이 사건 현지조사')를 실시하였다. 다. 피고는 이 사건 현지조사 결과를 기초로 2017. 12. 1. 원고에게, 원고가 아래 [표 1] 기재와 같이 장기요양급여비용을 부당하게 청구하여 지급받았음을 사유로 노인장기요양보험법 제43조에 따라 이 사건 센터에 관한 부당 장기요양 급여비용액 20,404,380원을 환수하는 결정(이하 '이 사건 처분')을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 방문요양급여 기준 위반 가) 이 사건 제1, 2 처분사유 공통 (1) 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시는 방문요양급여가 제공되는 장소를 원칙적으로 '수 급자의 가정(가정집 등 수급자의 사적인 공간)'으로 한정하면서 예외적으로 '수급자의 신체활동, 가사활동 또는 일상생활 지원과 직접적인 관련이 있는 병원 동행, 식사준비를 위한 시장보기, 관공서 방문 등 특별한 사유가 있는 경우'에만 방문요양급여를 제공할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 방문요양급여가 제공되는 장소를 '가정 등'으로 규정하여 가정 이외의 장소에서 방문요양급여가 제공될 수 있음을 예정하고 있는 노인장기요양보험법령에 위배되어 방문요양급여가 제공되는 장소를 부당하게 축소하는 것으로서 상위법령의 위임 없이 규정된 것이거나 위임의 범위를 벗어난 것이므로 무효이다. (2) 설령 이 사건 제1, 2 처분사유가 인정된다고 하더라도, 피고가 이 사건 현지조사 이전인 2016. 5. 30.부터 2016. 6. 2.까지 이 사건 센터에 대하여 현지조사를 실시할 당시 원고가 이 사건 제1, 2 처분사유와 같이 해오던 D에 대한 방문요양급여의 제공에 관하여 아무런 지적을 하지 않아 원고는 이 사건 사무실에서 D에게 제공하는 방문요양급여가 적법한 것으로 신뢰하였으므로, 이 사건 처분은 원고의 위 신뢰에 반하는 것으로서 신뢰보호의 원칙을 위반하는 것이다. 나) 이 사건 제1 처분사유 관련 원고는 2015. 6.부터 2017. 4.까지의 일부 기간에 D에게 이 사건 사무실에서 방문요양급여를 제공한 사실이 있으나, 이 사건 사무실은 속초 지역에 거주하는 뇌병변장애인들이 모여서 재활훈련을 하는 공간인 점, 이 사건 센터 요양보호사들은 처음에는 D의 집에 방문하여 이 사건 사무실로 함께 이동한 후 방문요양급여를 제공하다가 D이 건강이 호전되어 단독으로 이 사건 사무실로 이동할 수 있게 된 후부터는 D에게 최대한의 방문요양급여를 제공하기 위해 D이 있는 이 사건 사무실로 바로 가게 된 점, 원고는 이 사건 사무실에서 전적으로 D에 대하여만 방문요양급여를 제공한 점 등을 고려하면, 원고는 노인장기요양보험법령에 따라 적법하게 방문요양급여를 제공한 것으로 볼 수 있기 때문에 이 사건 제1 처분사유는 인정되지 않는다. 다) 이 사건 제2 처분사유 관련 위 나)항의 사정에 비추어 이 사건 센터 요양보호사들이 D에게 이 사건 사무실에서 제공한 방문요양급여는 전체적으로 보아 적법한 방문요양급여 제공으로 보아야 하므로, 이 사건 제2 처분사유는 인정되지 않는다. 2) 주·야간보호급여 기준 위반 가) 이 사건 제3 처분사유 관련 원고의 직원은 2016. 10. 10. 우연히 O의 집 근처에서 보호자 없이 혼자 있는 O가 저혈압 등으로 건강상태가 좋지 않 음을 발견하고, 같은 날 09:30경 O를 보호하기 위해 잠시 이 사건 센터로 데리고 왔다가 보호자와 연락이 되어 그 직 후에 귀가하도록 한 것이다. 따라서 이 사건 센터가 당일 O에게 주·야간보호급여를 제공한 것이 아니므로, 당시 이 사건 센터의 정원이 초과되었다고 볼 수 없다. 나) 이 사건 제4 처분사유 관련 노인장기요양보험법령에 의하면, 원고에게 전문인 배상책임보험에 가입할 의무가 있는 것은 아니기 때문에 원고가 전 문인 배상책임보험 가입 기준을 위반하였다고 하여 장기요양급여비용을 감산하는 것은 법률유보의 원칙에 위배된다. 다) 이 사건 제5 처분사유 관련 위 가)항에서 본 것처럼 원고가 2016. 10. 10. 정원초과 감액 기준을 위반하였다고 볼 수 없어 이를 위반하였음을 전 제로 한 이 사건 제5 처분사유는 위법하다. 설령 이 사건 제5 처분사유가 인정된다고 하더라도 O가 이 사건 센터에 머 무른 시간이 약 30분에 불과함에도 피고가 장기요양급여비용 전액의 환수를 명한 것은 비례의 원칙에 위배된다. 나. 관련 법령 [별지 2] 관련 법령 기재와 같다. 다. 이 사건 제1, 2 처분사유에 관하여 1) 법률유보원칙 위배 여부 가) 노인장기요양보험법 제23조 제1항 제1호 (가)목은 방문요양급여는 "장기요양요원이 수급자의 가정 등을 방문하여 신체활동 및 가사활동 등을 지원하는 장기요양급여"라고 규정하고 있고, 같은 법 제39조 제1항은 "재가 및 시설 급여비용은 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 제45조에 따른 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고시한다"라고, 제3항은 "제1항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다"라고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 노인장기요양보험법 시행규칙 제12조 제1항은 " 장기요양기관은 수급자 개인의 장기요양급여의 종류 및 내용에 대한 선택권을 존중하고 자립생활을 할 수 있도록 지원 하여야 하며, 수급자의 심신상태에 따라 적정한 급여를 제공하여야 한다"라고 규정하고, 제32조는 노인장기요양보험법 제39조 제3항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목을 급여의 종류별로 정하는 한편, 그 세 부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하였다. 이에 따라 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2014-97호) 제2장 제1절 제1항 1.의 다.의 1)항은 "가정방문급여는 수급자의 가정(가정집 등 수급자의 사적인 공간)을 방문하여 제공하여야 한 다. 다만, 수급자의 병원방문 도움 등 특별한 사유가 있는 경우에는 예외로 한다"라고 규정하고, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(국민건강보험공단 공고 제2015-185호, 이하 같다) 제2장 제1절 1.의 가.의 1)의 가)항은 '특별한 사유'에 관하여 "수급자의 신체활동 또는 가사활동과 직접적인 관련이 있는 병원 동행, 식사준비를 위한 시장보기, 일상생활 지원을 위한 관공서 방문 등의 경우를 말한다. 다만, 요양보호사가 수급자의 여행(수 련회, 나들이 등 포함) 또는 취미활동에 동행하는 것은 그러하지 아니하다"라고 규정하고 있다. 또한 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2016-242호) 제15조 제1항은 "가정방문급여는 수 급자의 가정(가정집 등 수급자의 사적인 공간)에서 제공하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 수급자의 신체활동, 가사활동 또는 일상생활 지원과 직접적인 관련이 있는 병원 동행, 식사준비를 위한 시장보기, 관공서 방문 등 특별한 사유가 있는 경우에는 가정이 아닌 곳에서도 급여를 제공할 수 있으나, 수급자의 여행(수련회, 나들이 등) 또는 취미활동에 동행하는 것은 그러하지 아니하다"라고 규정하고 있다[이하 위 각 고시규정 중 방문요양급여를 '수급자의 가정(가정집 등 수급자의 사적인 공간)'에서 제공하는 것을 원칙으로 하되, 예외적인 경우에만 '수급자의 가정(가정집 등 수급자의 사적인 공간) 외의 장소'에서 제공 가능하도록 규정한 부분을 '방문요양급여에 관한 고시규정'이라 한다]. 이처럼 방문요양급여에 관한 고시규정은 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항과 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임에 근거한 것이다. 나) 노인장기요양보험법이 장기요양급여비용의 세부적 산정기준에 관하여 직접 규율하지 아니하고 하위 법령이나 고시에 위임할 필요성이나 적합성이 있는지를 본다. 노인장기요양보험법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 하고 있다(제1조). 이러한 입법 목적을 달성하 기 위해서는 노인 등의 노후 건강증진과 생활안정 및 국민의 삶의 질 향상에 영향을 미치는 다양한 요소가 종합적으로 고려되어야 하고, 장기요양급여비용은 장기요양기관이 수급자에게 제공한 재가급여 또는 시설급여에 대한 급부의 성 격을 갖는 것으로 장기요양기관이 수급자에 대한 급여제공을 위해 투입된 인적·물적 설비의 정도, 제공된 급여의 수준 등에 따라 그 비용이 평가될 수밖에 없는 데다가 장기 요양보험료 등을 토대로 마련된 재정의 상황 등도 아울러 고려되어야 하므로 전문적·기술적으로 판단할 수밖에 없다. 이러한 전문적·기술적 사항을 구체적 상황에 맞게 시의적절하게 규율하기 위하여 보건복지부 장관으로 하여금 그 구체적인 내용을 정하도록 위임할 필요성이나 적합성이 인정된다. 다) 나아가 방문요양급여에 관한 고시규정이 상위법령의 위임 한계를 벗어났는지를 본다. (1) 장기요양급여는 노인 등에게 하는 신체활동·가사활동의 지원 또는 간병 등의 서비스나 이에 갈음하여 지급하는 현 금 등을 의미하고(노인장기요양보험법 제2조 제1호), 재가급여는 노인 등이 가족과 함께 생활하면서 가정에서 장기요양급여를 받는 것이다[구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것) 제3조 제2항]. 이 와 같은 규정에 비추어 노인장기요양보험법 제23조 제1항 제1호 (가)목의 '수급자의 가정 등'이란 원칙적으로 '수급자의 가정' 또는 그에 준하는 수급자의 사적인 공간을 의미한다고 볼 수 있다. 다만, 장기요양급여는 수급자의 심신상태· 생활환경과 수급자 및 그 가족의 욕구·선택을 종합적으로 고려하여야 하고[구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항], 원칙적인 방문요양급여 제공 장소인 수급자의 가정 또는 사적인 공간이 방문요양급여를 제공하기 위한 물리적 여건이 충족되지 않았거나(수급자가 신체활동을 하기에 비좁은 경우, 식사준비를 위해 필요한 식자재, 도구 등의 미비하거나 부족한 경우 등), 수급자의 일상생활에 필요한 활동이 수급자의 가정 또는 사적인 공간 외부에서 이루어질 필요(수급자의 의료기관, 관공서 방문 등)가 있는 등의 예외적인 사정이 있는 경우에는 장기요양요원이 수급자의 일상생활 지원이나, 신체활동, 가사활동 등을 돕기 위해 수급자와 함께 방문하는 장소도 이에 포함된다고 봄이 타당하다. (2) 방문요양급여에 관한 고시규정은 위와 같은 상위법령의 관련 조항 전체의 유기적인 해석상 가능한 것을 명시한 것 에 지나지 않거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것으로서, 모법의 규율 범위를 벗어났다고 볼 수 없다. 라) 이러한 이유로 방문요양급여에 관한 고시규정은 상위법령의 위임에 근거하고 그 내용이 위임받은 입법재량의 한 계를 벗어났다고 볼 수 없다. 따라서 방문요양급여에 관한 고시규정은 노인장기요양보험법 제39조, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 이 사건 제1, 2 처분사유의 존부 가) 관련 법리 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이 를 지급받은 경우'란, 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조). 나) 인정사실 (1) 사단법인 L는 뇌병변장애인의 인권 및 복지 향상에 관한 사업, 의료재활에 관한 사업 등을 영위하는 단체로서 속초시에 이 사건 지회를 두고 있다. 이 사건 지회는 이 사건 사무실에서 속초시장, 자원봉사자 등의 도움을 받아 주기적으 로 뇌병변장애인을 위한 재활프로그램을 운영하고 있다. 한편 D은 장기요양등급 3등급 <1>인 사람으로 2011. 12.경부터 보수를 받지 아니하고 이 사건 지회의 대표자로 활동하고 있다. (2) D의 집과 이 사건 사무실은 차량을 이용할 경우 5~10분이 소요되는 거리이다. D은 2015. 5.경 이전에는 이 사건 센터 요양보호사들의 도움을 받아 이 사건 사무실로 출퇴근하다가, 2015. 6.경부터는 직접 장애인용 전동스쿠터를 이 용하여 이 사건 사무실로 출퇴근하였다. D은 매일 정해진 시간에 이 사건 사무실에 출퇴근하지는 않았지만, 통상 평일에는 이 사건 사무실에 상주하며 재활프로그램 참여, 점심식사, 걷기운동, 병원, 보건소 방문 등의 활동을 하면서 이 사건 지회의 대표자로서의 업무도 처리하였다. (3) D은 이 사건 현지조사 과정에서 이 사건 센터 요양보호사들이 제공한 방문요양급여의 내용에 관하여 아래와 같은 취지로 진술하였다. (4) 이 사건 현지조사 과정에서, 이 사건 센터에서 근무한 요양보호사들의 진술 중 이 사건 제1, 2 처분사유와 관련 있는 부분은 아래 [표 2] 기재와 같다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4호증, 제5호증의 1, 2, 을 제3호증, 제4호증의 1, 2, 제5호증의 1, 제6 내지 13호증 의 각 기재, 변론 전체의 취지 다) 구체적 판단 (1) 이 사건 제1 처분사유 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 앞서 든 법리에 비추어 보면, 이 사건 센터 요양보호사들이 D에 대하여 이 사건 사무실에서 제공한 방문요양급여 중 D의 신체활동, 가사활동 또는 일상생활 지원과 직접적인 관련이 있는 부분은 방문요양급여 제공방법으로서 적법하다. 다만 이 사건 센터 요양보호사들이 이 사건 사무실에서 D의 요청으로 이 사건 지회의 행정업무(문서작성, 팩스발송, 은행업무 등)를 처리한 부분, D 외의 다른 뇌병변장애인에게 서비스를 제공한 부분 등은 D에 대한 방문요양급여의 제공으로 볼 수 없으므로, 이 범위에서 처분사유의 적법성을 인정할 수 있다. 그런데 당사자가 제출한 증거만으로는 위와 같이 위법한 부분과 적법한 부분을 명확히 구분하여 특정할 수 없으므로, 이 사건 처분 중 이 사건 제1 처분사유와 관련한 부분(14,263,670원)은 전부 취소할 수밖에 없다. (가) D이 이 사건 사무실에 출퇴근하는 시간이 항상 동일하지는 않았지만, D은 통상 평일에는 이 사건 사무실에 상주 하면서 재활프로그램 참여, 점심식사, 걷기운동 등의 신체활동, 재활치료 및 진료를 위한 보건소나 병원 방문 등의 활동을 하였다. D에게 이 사건 사무실은 대표자로서 자신과 같은 뇌병변장애인들을 위해 업무를 보는 장소이면서 일상생활이 이루어지는 근거지이자, 재활훈련의 장소이기도 하다. (나) D에 대한 재가급여는 월 한도액과 급여제공 시간(3~4시간)에 제한이 있다. D은 이 사건 사무실에서 방문요양급여를 제공 받되, 방문요양급여가 제공되지 않는 시간에는 자원봉사자로부터 도움을 받고, 다른 뇌병변장애인과 도움을 주고받으며 자신의 뇌병변장애를 극복하는 데 더욱 유리한 방식의 일상생활을 영위하였다. (다) D은 2014. 6.경부터 이 사건 센터에서 방문요양급여를 받았는데, 처음에는 단독으로 이 사건 사무실로 이동할 수 없어 이 사건 센터 요양보호사들의 도움을 받아 출퇴근을 하다가, 건강이 호전되어 장애인용 전동스쿠터를 타고 출퇴근이 가능해진 2015. 6.경부터는 요양보호사들의 도움을 받지 않고 출퇴근을 하였다. 이처럼 D이 장애인용 전동스쿠터를 타고 출퇴근을 하는 과정에 특별히 어려움이 있었다거나 요양보호사의 도움이 필요하였다고 보이지는 않는 반 면, 요양보호사가 D의 집을 방문하여 그곳에서 이 사건 사무실까지 함께 이동하게 되면 급여제공시간에 이동시간이 포함되어 그만큼 급여제공시간이 감소하여 방문요양급여의 효율성이 떨어진다. 이 사건 센터 요양보호사들은 이 사건 사무실에서 방문요양급여를 제공하는 과정에서 전자관리시스템에 등록하기 위해 D이 부재 중인 집에 들르는 등의 불 편이 있었다. 이 사건 센터 요양보호사들이 이 사건 사무실에서 방문요양급여를 제공한 것은 전적으로 D의 요청과 편 의를 고려하였기 때문으로 보인다. (라) 피고는 방문요양급여에 관한 고시규정에 따라 방문요양급여가 가정 등 수급자의 사적인 공간 외의 장소에서 이루어지는 것이 허용되는 경우에도 방문요양급여 제공은 가정 등 수급자의 사적인 공간에서 시작되거나 적어도 그 장소에서 종료되어야 한다고 주장한다. 그러나 이 사건 센터 요양보호사들이 반드시 D의 집에 방문하여 D과 함께 이 사건 사무실로 이동하여 방문요양급여를 제공하여야 한다고 보게 되면 이는 수급자에게 비효율적이고 무익한 급여 방법을 선 택할 수밖에 없게 만드는 것으로 수급자의 선택권을 지나치게 제한하는 것이고, 수급자의 일상생활 유지를 위한 활동을 실질적으로 저해하게 되어 노인장기요양보험법령의 취지에도 부합하지 않는다. (마) D에 대하여 방문요양급여가 제공된 이 사건 사무실은 이 사건 지회에서 목적사업 수행을 위해 설치 및 운영하는 장소로서 D의 가정 또는 그에 준하는 사적인 공간에 해당하지 아니하나, 위와 같은 사정에 비추어 이 사건 센터 요양보호사들이 이 사건 사무실에서 방문요양급여를 제공한 것은 수급자인 D의 신체활동, 가사활동 또는 일상생활 지원과 직접적인 관련이 있는 활동으로서 가정 등의 사적인 공간이 아닌 곳에서 급여를 제공할 수 있는 특별한 사유에 해당한 다. (2) 이 사건 제2 처분사유 (가) 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2014-97호, 제2016-242호 등)는 '가정방문급여는 해당 방문시간 동안 수급자 1인에 대하여 전적으로 제공하여야 하고, 수급자 이외의 자에 대한 급여비용은 산정하지 아니한다'고 규정하고 있다. (나) 위 인정사실에 의하면, 이 사건 처분 중 이 사건 제2 처분사유 부분은 이 사건 센터 요양보호사들이 D에게 제공한 서비스 중 신체활동, 가사활동 또는 일상생활 지원과 직접적인 관련이 있는 부분을 제외한 부분만을 부당청구로 인정 한 것임이 인정된다. 원고는 이 사건 센터 요양보호사들이 D에게 제공한 서비스가 전체적으로 보아 적법한 방문요양급여의 제공에 해당된다고 주장하나, 수급자 이외의 자에 대한 장기요양급여비용은 산정하지 않도록 하는 앞서 본 고시규정에 반하는 주장으로 받아들일 수 없다. 3) 신뢰보호원칙 위반 여부 가) 일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청 이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98 두19070 판결, 대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조). 나) 을 제23호증의 기재, 증인 Q의 증언에 의하면, 속초시장과 피고가 2016. 5. 30.부터 2016. 6. 2.까지 조사대상 기간을 2014. 6.부터 2016. 4.까지로 정하여 이 사건 센터에 대하여 현지조사를 실시한 사실, 피고는 위 현지조사 결과에 근거하여 원고가 '요양보호사가 출국 중으로 방문요양급여가 제공되지 않았음에도 급여비용을 청구하였다', '전 문인 배상책임보험 미가입 기간에 감산없이 급여비용을 청구하였다', '수급자를 24시간 이상 보호하였음에도 주·야간보호급여를 청구하였다'는 등의 이유로 환수처분을 한 사실이 인정된다. 그러나 피고가 원고의 이 사건 제2 처분사유를 확인하고도 이에 대하여 노인장기보험법령을 위반하지 않았음을 인정하였거나, 이를 묵인하였다는 사실을 인정할 증거가 없는 이상 위 인정사실만으로는 원고의 신뢰 대상이 되는 공적인 견해표명 자체를 인정할 수 없으므로, 나머지 점에 관하여는 나아가 살필 필요 없이 이 사건 제2 처분사유가 신뢰보호원칙을 위반하는 것으로 볼 수 없다. 따라서 원 고의 이 부분 주장도 이유 없다. 라. 이 사건 제3 처분사유에 관하여 1) 인정사실 가) 이 사건 센터의 직원인 R, S는 2016. 10. 10. 09:00~09:30경 주·야간보호급여 수급자들에게 이동서비스를 제공하는 과정에서 O를 이 사건 센터로 데리고 왔다. 나) 이 사건 센터의 간호사인 T이 작성한 O에 대한 간호기록지에는 아래 [표 3] 기재와 같은 내용이 기재되어 있다. 다) T과 이 사건 센터 요양보호사인 U 등이 작성한 O에 대한 '장기요양급여 제공기록지'에는 2016. 10. 10. 이 사건 센터에서 O에 대하여 이동서비스, 간호서비스, 요양보호서비스(신체활동지원 등)를 제공한 것으로 기재되어 있다. 라) 이 사건 센터에서 작성한 '일일입소현황'에는 2016. 10. 10. 이 사건 센터의 입소자 수가 20명(남자 12명, 여자 8 명)으로 기재되어 있다. 마) 원고는 2016. 10. 3. 09:56경 피고의 전산시스템에 O에 대하여 2016. 10. 10. 서비스 제공 예정임을 등록하였 다가, 2016. 10. 10. 10:19경 취소하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 을 제6호증의 1, 제14, 17, 18, 26, 27호증의 각 기재, 증인 Q의 증언, 변론 전체의 취지 2) 구체적 판단 앞서 본 사실과 이로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, O는 2016. 10. 10. 이 사건 센터의 정원초과 여부를 판단하는 기준이 되는 입소자에 포함된다고 봄이 타당한데, 같은 날 이 사건 센터의 정원은 19명이고, O를 입소자에 포함할 경우 이 사건 센터의 입소자 수는 20명으로 정원을 초과하게 된다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 가) 원고는 2016. 10. 3. 09:56경 피고의 전산시스템에 O에 대하여 2016. 10. 10. 서비스 제공 예정임을 등록하였고, 실제 이 사건 센터의 직원은 2016. 10. 10. 09:00~09:30경 O에게 이동서비스를 제공하여 O를 이 사건 센터로 데리고 왔다. 이후 간호사 T은 2016. 10. 10. 10:00경 O에 대하여 혈압측정 등의 간호서비스를 제공하였는데, 원고는 2016. 10. 10. 전후로도 저혈압 상태, 몸살 상태 등에 있는 O에 대하여 2016. 10. 10.과 크게 다르지 않은 내용의 간호서비스를 제공한 사실이 있고, 원고가 2016. 10. 10. 제공한 간호서비스도 통상적인 것으로 평가할 수 있다. 또한 요양보호사 U는 2016. 10. 10. O가 이 사건 센터에 온 후부터 O를 보호자에게 인계하기 전까지 O에게 신체활동지원 등의 요양보호서비스를 제공하고 나서 '장기요양급여 제공기록지'를 작성한 것으로 보인다. 결국 원고는 2016. 10. 10. O에게 간호서비스, 요양보호서비스 등의 주·야간보호급여를 제공한 것으로 볼 수 있다. 나) 비록 이 사건 센터에서 O에게 주·야간보호급여를 제공한 시간이 약 1시간 정도이기는 하나, O가 주·야간보호급여를 제공받은 이상 이 사건 센터의 입소자에서 제외되는 일시 방문자에 불과하다고 볼 수 없고, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2016-171호) 제47조 제2항 제2호에 의하면, 주·야간보호기관의 각 일자별 입소자 수는 하루 중 입소자 수가 가장 많은 시간대를 기준으로 산정하게 되어 있기 때문에 2016. 10. 10. 이 사건 센터의 입소자 수는 O를 포함한 20명이다. 다) 원고는 2016. 10. 10. 10:19경 피고의 전산시스템에 O에 대한 서비스 제공 예정 등록을 취소하였으나, 이는 이미 O에게 주·야간보호급여를 제공한 후에 한 것으로 이 사건 센터의 정원산정에 영향을 주지 않는다. 마. 이 사건 제4 처분사유에 관하여 1) 관련 법리 어떤 법령이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 구체적인 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임 행정기관이 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 규정한 고시는, 당 해 법률 및 그 시행령의 위임 한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가지는 것이며, 그와 같은 고시의 내용이 관계 법령의 목적이나 근본 취지에 명백히 배치되거나 서로 모순되는 등의 특별한 사정이 없는 한 효력이 없는 것이라고 할 수 없다(대법원 2002. 9. 27. 선고 2000두7933 판결 등 참조 ). 2) 구체적 판단 가) 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임에 따른 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2016-171호) 제10조는 '전문인 배상책임보험에 가입하여야 한다'고 규정하고 있고, 제69조 제1항은 '주·야간보호기관은 퇴소자와 외박자를 제외한 수급자 전원에 대하여 적용되는 전문인 배상책임보험에 가입하여야 한다'고 규정하고 있다. 위 고시 제68조는 '장기요양기관이 수급자 전원에 대하여 전문인 배상책임보험에 가입하지 않은 경우 가입하지 아니한 기간 동안 급여비용을 감액한다(사유 발 생 월에는 급여비용의 97% 산정, 사유발생 다음 달은 급여비용의 95% 산정, 사유발생 다음다음 달부터는 급여비용의 90% 산정)'고 규정하고 있다(이하 '전문인 배상책임보험에 관한 고시규정'). 전문인 배상책임보험에 관한 고시규정은 이와 같이 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항과 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임에 근거한 것이다. 나) 노인장기요양보험법이 장기요양급여비용의 세부적 산정기준에 관하여 직접 규율하지 아니하고 하위 법령이나 고시에 위임할 필요성이나 적합성이 있음은 앞서 본 바와 같다. 나아가 전문인 배상책임보험에 관한 고시규정이 상위법령의 위임 한계를 벗어났는지에 관하여 본다. (1) 노인장기요양보험법 제39조 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조에 의하면, 재가급여 비용은 개개 급여 행위에 따라 산정하는 '행위수가제' 방식이 아니라, 수급자의 장기요양 등급과 수급자에 대한 급여제공일수에 따라 산정하는 '포괄수가제' 방식을 취하고 있다. 노인장기요양보험제도는 노인장기요양보험법이 2008. 7. 1. 시행됨에 따라 시작되었고, 같은 날 시행된 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(보건복지가족부 고시 제2008-66호, 이하 같다) 제 1장(수가산정의 일반원칙) 제4호는 "장기요양급여 수가에는 종사자가 수급자에게 급여를 제공하는 과정에서 발생할 수 있는 수급자의 상해 등을 대비하기 위한 배상보험료가 반영되어 있으므로 (재가)장기요양기관은 배상보험에 가입하여야 하며, 가입하지 아니한 경우 수가를 감산하여 지급할 수 있다"라고 규정하고 있다. 여기서 배상보험료란 '요양 기관 종사자가 수급자에게 급여를 제공하는 과정에서 발생할 수 있는 수급자의 상해 등을 대비하기 위한 것'이므로 전 문인 배상책임보험의 보험료를 뜻한다. (2) 장기요양보험 수급자들은 노인성 질병 등으로 거동이 불편한 경우가 대부분이므로 요양보호사 등이 수급자에게 급여를 제공하는 과정에서 뜻하지 않는 상해 등이 발생할 위험성이 높다. 이런 점을 고려하여 구 장기요양급여비용 등 에 관한 고시는 장기요양기관 종사자가 급여를 제공하는 과정에서 발생할 수 있는 수급자의 상해 등에 대비하여 법률 상 배상하여야 하는 손해를 배상하는 보험에 가입하도록 하고, 그 비용(보험료)을 포괄수가제인 장기요양급여비용에 반영한 것으로 보인다. (3) 전문인 배상책임보험에 관한 고시규정이 장기요양기관 운영자에게 전문인 배상책임보험의 가입을 강제하고, 미가 입시 장기요양급여비용을 일정 비율 감산하도록 정한 것은 장기요양기관 종사자가 급여제공 과정에서 생길 수 있는 손 해배상책임의 위험에서 벗어나 안정적으로 업무를 수행할 수 있도록 하고, 수급자의 손해배상청구권 실현을 보장함으 로써 장기요양급여의 적정성을 확보하기 위한 것이다. 앞서 보았듯이 장기요양급여비용이 전문인 배상책임보험의 보험료를 반영하여 산정된 것이므로, 전문인 배상책임보험에 가입하지 않은 경우 장기요양급여비용을 10% 상한 범위 안에서 단계별로 일정 비율 감액하는 것이 적정 범위를 벗어났다고 단정하기 어렵고, 이로 인하여 장기요양급여기관이 받을 불이익이 위 규정이 추구하는 공익에 비해 지나치게 크다고 보기 어렵다. 다) 이러한 이유로 전문인 배상책임보험에 관한 고시규정은 상위법령의 위임에 근거하고 그 내용이 위임받은 입법재량의 한계를 벗어났다고 볼 수 없으므로, 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 바. 이 사건 제5 처분사유에 관하여 1) 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2016-171호) 제54조 제2항은 같은 고시 제65조의 정원초과 감액이 적용되는 기관은 해당 월에 급여비용 가산을 적용하지 않는다는 취지로 규정하고 있고, 2016. 10. 10. 이 사건 센터의 입소자 수가 정원을 초과하였음은 앞서 본 바와 같으므로, 정원을 초과하지 않았음을 전제로 한 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 2) 노인장기요양보험법 제43조 제1항은 '피고는 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우에 해당할 때, 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다'고 규정하고 있다. 위와 같은 규정의 형식과 위 규정에 따른 환수처분이 부당하게 장기요양급여비용이 지급된 경우 이를 전부 원상회복하려는 취지인 점 등을 함께 고려하면, 피고가 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 따라 장기요양기관에 대하여 하는 장기요양급여비용 환수처분은 기속행위로 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 3. 결론 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 타당하므로 받아들이고, 나머지 청구는 받아들일 수 없으므로 기각하기로 하여 주 문과 같이 판결한다. 판사 김정중(재판장) 이강호 김효진

1 노인장기요양보험법 제2조 제1호의 '65세 미만의 자로서 치매·뇌혈관성질환 등 대통령령으로 정하는 노인성 질병을 가진 자'에 해당한다.