장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 2019. 5. 23. 선고 2018구합67923 판결 [장기요양급여비용환수처분취소] 서울행정법원 제 5 부 판결 사건 2018구합67923 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고 A 소송대리인 법무법인 신영 담당변호사 송기출 피고 국민건강보험공단 변론종결 2019. 3. 19. 판결선고 2019. 5. 23.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2017. 7. 21. 원고에 대하여 한 22,340,940원의 장기요양급여비용 환수결정처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 포항시 남구 B에 위치한 건물(이하 '이 사건 건물'이라 한다) 1, 2층에서 장기요양기관인 'C복지센터'(이하 ' 이 사건 복지센터'라 한다)를 설치·운영하면서, 수급자들에게 노인요양공동생활가정의 시설급여와 재가급여를 제공하였다. 나. 피고는 2017. 3. 27.부터 2017. 3. 30.까지 포항시장과 합동으로 이 사건 복지센터에 대한 현지조사를 실시한 결 과, 아래와 같은 내용의 위반행위를 적발하였다. 다. 피고는 원고가 인력추가배치 가산기준을 위반하고(이하 '이 사건 제1처분사유'라 한다), 미지정 공간에서 급여서비 스를 제공하였다는 이유로(이하 '이 사건 제2처분사유'라 한다), 2017. 7. 21. 원고에 대하여 구 노인장기요양보험법(2015. 12. 29. 법률 제13647호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조에 따라 22,340,940원의 장기요양급여비용을 환수하는 결정(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. 라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 이의신청을 거쳐 장기요양심판위원회에 심사청구를 하였으나, 위 위원회는 2018. 5. 14. 이를 기각하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하므로, 취소되어야 한다. 1) D는 이 사건 복지센터에서 2015. 2.부터 2015. 4.까지는 단기보호 요양보호사로, 2015. 5.에는 노인요양공동생활가정 요양보호사로 실제 근무를 하였다. 2) 원고는 2015. 8. 31. 이 사건 복지센터를 폐업하는 대신, 배우자인 E이 이 사건 건물에서 'F복지센터'를 운영할 수 있도록 2015. 9. 이후에서야 비로소 이 사건 건물 2층에서 난방공사와 장판교체작업을 하면서, 수급자들을 이 사건 건물 3층으로 이동시켰다. 따라서 이와 달리 원고가 이 사건 건물 2층에서 난방공사를 하기 위하여 2015. 8. 16.부터 2015. 8. 30.까지 이 사건 복지센터의 수급자들을 이 사건 건물 3층으로 이동시켰음을 전제로 한 이 사건 처분은 위 법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 관련 법리 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는, 국민건강보험공단은 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다고 규정하고 있는데, 여기서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 20 08두3975 판결 등 참조). 한편, 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 2) 이 사건 제1처분사유의 존부 가) 인정사실 (1) 위 현지조사 당시 간호조무사인 G은 "원장 딸 D는 내가 근무하는 동안 요양보호사로서 근무하거나 운전을 한 적이 전혀 없음. D는 단 한번 원장이 시켜서 어르신을 모시고 병원에 간 적이 있음. D는 주로 야간근무로 배치했는데 H이 D 에게 요양업무를 지시하자, 원장이 자기 딸에게 어르신에게 서비스를 하게 교육했다고 싫어함(난리침)"이라는 내용의 사실확인서를 작성하였다. (2) 야간근무를 주로 담당한 요양보호사 I은 "D는 근무표상에 단기 요양보호사, 단기 운전원으로 등록이 되었던 것으 로 기억하고, 요양보호사 업무를 하는 것은 전혀 보지 못했고, 사무실에만 있었음"이라는 내용의 사실확인서를 작성하 였고, 경찰 조사에서도 "제가 알기로는 D가 요양보호사로서 어르신을 돌보는 일을 하지 않았다. 제가 야간근무할 때 D 를 본 적이 없다."는 취지로 진술하였다. (3) 요양보호사 J은 "D는 출근만 하였을 뿐, 실질적인 요양보호사로서의 업무는 하지 않음. 운전 보조원으로서 1 ~ 2 번 정도 병원 내원시 운전하는 것을 본 적 있음"이라는 내용의 사실확인서를 작성하였다. (4) 요양보호팀장 K은 "D는 원장 딸로서, 요양보호사 업무나 운전원 업무를 하지 않음. 근무일정표에는 이름이 있으나, 근무를 하지 않아 다른 선생님들의 불만이 많았음. 보통 오전 10 ~ 11시에 1층 사무실에 나와서 책상에 앉아 있다가 오후 2시 반쯤이면 퇴근한다. 딱 1회 원장 지시로 어르신 모시고 병원에 간 적이 있음"이라는 내용의 사실확인서를 작성하였다. (5) 재가팀장인 L는 "D 선생님은 2015. 3.과 2015. 4. 요양보호사로 일한 적 없음. D 선생님은 사무실에 불규칙하게 출근하여 책상에 앉아 있었고, 운전 보조를 한 적도 없음"이라는 내용의 사실확인서를 작성하였다. (6) 이 사건 복지센터에서 2015. 2.부터 2015. 3.까지 근무한 사회복지사 M는 이 법정에 증인으로 출석하여 "저희는 D가 근무한 것 자체를 본 적이 없다. D는 2015년이든 2016년이든 일을 하지 않았다. 이러한 사실은 자신이 야간근무 자 등으로부터 들어서 알고 있는 것이다."라는 취지로 진술하였다. (7) 원고는 위 현지조사 당시 이 사건 제1처분사유를 인정하는 내용의 확인서(을 제12호증)에 서명·날인하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8, 19호증, 을 제3 내지 6, 9, 11, 12호증의 각 기재, 증인 M의 증언, 변론 전체의 취지 나) 구체적인 판단 위 인정사실에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 복지센터 직원들이 일치하여 'D가 요양보호사로서 근무 한 사실이 없다'는 내용의 사실확인서를 작성하였거나, 경찰 및 이 법정에서 위와 같은 취지로 진술한 점, ② 위 각 사실 확인서의가 직원들의 의사에 반하여 강제로 작성되었다거나 그 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등의 사정은 보이지 않는 점, ③ 위 각 사실확인서와 진술의 내용이 서로 모순되는 부분이 없으며, 위 직원들이 허위 진술을 할 만한 특별한 동기나 이유를 찾기도 어려운 점, ④ 만약 D가 요양보호사로서 제대로 근무를 하였 다면 야간근무를 주로 담당한 요양보호사 I을 비롯한 다른 직원들이 이러한 사실을 모를 리 없는 점, ⑤ 원고도 위 처분사유를 인정하는 내용의 확인서에 서명·날인한 점, ⑥ 행정법규 위반에 대하여 가해지는 제재조치와 형사처벌은 그 지 도이념과 증명책임, 증명의 정도 등에서 서로 다른 원리가 적용되고, 법원이 검사가 한 불기소처분에 구속되는 것도 아 니므로, 원고가 이 사건 제1처분사유와 관련하여 혐의없음(증거불충분) 처분을 받았다 하더라도(갑 제5호증), 이러한 사정만으로 처분사유의 존재를 부정할 것은 아닌 점 등에 비추어 보면, 원고는 D가 이 사건 복지센터에서 요양보호사로서의 업무를 거의 수행하지 않았음에도, 인력추가배치 가산기준을 위반하여 피고로부터 요양급여비용을 지급받았다 할 것이고, 이는 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 장기요양급여비용을 지급받은 경우에 해당하므로, 이 사건 제1처분사유는 충분히 인정된다. 따라서 원고의 위 주장은 받아들 일 수 없다. 3) 이 사건 제2처분사유의 존부 가) 인정사실 (1) 원고는 이 사건 건물 1, 2층에 위치한 이 사건 복지센터에 관하여 2015. 2. 9. 재가급여를 제공하는 장기요양기관으로 지정을 받은 후 2015. 4. 1. 노인요양공동생활가정의 시설급여를 제공하는 장기요양기관으로 추가 지정을 받아 이를 운영하였다. (2) 원고의 배우자인 E은 2011. 12. 21.경 포항시 남구 N에 위치한 'F노인복지센터'에 관하여 재가급여를 제공하는 장기요양기관으로 지정을 받았고, 2012. 7. 18.경 포항시 남구 O에 위치한 'P노인요양센터'에 관하여 노인요양공동생활가정의 시설급여를 제공하는 장기요양기관으로 지정을 받아 위 각 요양기관을 운영하였다. (3) E은 포항시장으로부터 위 각 요양기관에 관하여 2015. 1.경부터 2015. 3.경까지 업무정지처분을 받았다가 그 정 지기간이 만료된 이후인 2015. 4. 1.경 'F노인복지센터'를 위 포항시 남구 O로 이전하고('P노인요양센터'는 같은 날 폐업함), 2015. 8. 18. 다시 이 사건 건물 3층으로 이전하여 시설변경신고를 하였다. 그리고 2015. 8. 27. 포항시장에게 이 사건 건물 1, 2, 3층에 노인요양시설인 'F노인복지센터(요양원)'를 새로이 설치한다고 신고하였다(사업개시 예정일: 2015. 8. 31.). (4) 원고와 E은 2015. 5. 5.경부터 2015. 8. 11.경까지 Q를 통하여 공실이었던 이 사건 건물 3층의 난방공사 및 화장 실공사를 완료하고, 2015. 8. 13. 이 사건 건물 3층으로 'F노인복지센터'의 수급자들을 이동시켰다. (5) 이 사건 복지센터가 2015. 8. 31. 폐업을 하자, 이 사건 복지센터의 수급자들은 다시 'F노인복지센터(요양원)'와 장기요양급여서비스 제공이용계약을 체결하고, 'F노인복지센터(요양원)'의 수급자로 등록하였다. (6) 위 현지조사 당시 이 사건 복지센터의 직원들은 다음과 같은 내용의 사실확인서를 작성하였다. (7) 'F노인복지센터'에서 2015. 4.부터 2016. 8.까지 근무한 사회복지사 M는 2017. 10. 24. 피고 직원인 R와의 전 화통화에서 다음과 같이 진술하였다. (8) M는 또한 이 법정에 증인으로 출석하여서도 "2015. 8. 13.경 F노인복지센터를 이 사건 건물 3층으로 옮겼는데, 이미 이 사건 복지센터의 수급자들이 3층에 있었기 때문에 F노인복지센터 수급자들은 주로 거실에서, 이 사건 복지센터 수급자들은 주로 침실에서 생활하였다. 같은 층에서 두 기관의 수급자들을 돌보게 되어 힘이 들었다. 8월 말이 다 되어서 F노인복지센터 수급자들은 2층으로 내려오고, 이 사건 복지센터 수급자들은 그대로 3층에 남아 있었다."는 취지로 진술하였다. (9) 원고는 위 현지조사 당시 이 사건 제2처분사유를 인정하는 내용의 확인서와 '미지정 공간에서 서비스 제공된 명단 표'에 서명·날인하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제14호증, 을 제1, 3 내지 7, 12호증의 각 기재, 증인 M의 증언, 변론 전체의 취지 나) 구체적인 판단 구 노인장기요양보험법 제31조 제1항, 제2항, 제33조는, 장기요양기관을 설치·운영하고자 하는 자는 보건복지부령으 로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어 소재지를 관할 구역으로 하는 시장 등으로부터 장기요양기관으로 지정을 받아야 하고, 장기요양기관은 시설 및 인력 중 보건복지부령이 정하는 중요한 사항을 변경하는 경우 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장 등에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2016. 7. 1. 보건복지부령 제426호로 개정되기 전의 것) 제25조 제1항은 노인장기요양보험법 제33조에서 '보건복지부령이 정하는 중요한 사항'이란 장기요양급여의 종류, 장기요양기관의 명칭·소재지, 법인 대표자, 입소(이용)정원, 시설 및 인 력현황을 말한다고 규정하고 있는바, 시설변경신고 없이 장기요양에 필요한 시설로 지정받지 않은 장소에서 이루어진 요양급여를 인정하게 될 경우, 장기요양기관으로 하여금 요양급여를 제공하는 데에 가장 적합한 시설을 갖추도록 함으 로써 수급자들의 노후 건강증진 및 생활안정을 도모하려는 노인장기요양보험법의 입법 취지를 몰각시킬 수 있고, 수급자들의 안전 역시 담보할 수 없게 된다. 위 인정사실에서 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 복지센터와 'F노인복지센터'의 직원들이 일치하여 '이 사건 건물 2층에서 난방공사를 하기 위하여 2015. 8. 15.경 2층에 있던 이 사건 복지센터의 수급자들을 3층으로 이동시켰다'는 내용의 사실확인서를 작성하였거나, 이 법정에서 위와 같은 취지로 증언한 점, ② 위 각 사실확인서가 직원들의 의사에 반하여 강제로 작성되었다거나 그 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명 자료로 삼기 어렵다는 등 의 사정은 보이지 않는 점, ③ 위 각 사실확인서와 진술의 내용이 서로 모순되는 부분이 없으며, 위 직원들이 허위 진술을 할 만한 특별한 동기나 이유를 찾기도 어려운 점, ④ 특히 M가 이 법정에 증인으로 출석하여 'F노인복지센터'의 이 전 경위와 이 사건 건물 3층에서의 수급자들의 생활 형태, 당시의 상황 등에 대하여 구체적으로 진술하는 등 그 진술은 충분히 신빙성이 있어 보이는 점, ⑤ 원고도 위 처분사유를 인정하는 내용의 확인서(을 제12호증)에 서명·날인한 점, ⑥ 원고의 주장에 부합하는 듯한 갑 제10호증(설비업자 Q가 작성한 사실확인서), 갑 제16호증(Q가 작성한 진술서), 갑 제11호증의 1(도배업자 S가 작성한 사실확인서), 갑 제11호증의 2(장판시공업자 T의 작업일지), 갑 제12호증(거래 명세표)은, 증거가치가 높은 위 각 사실확인서와 증언 내용에 명백히 배치될 뿐만 아니라, 객관적인 자료라고 보기도 어려워, 이를 그대로 믿기 어려운 점, ⑦ 원고가 이 사건 제2처분 사유와 관련하여 혐의없음(증거불충분) 처분을 받았다 하더라도(갑 제5호증), 이러한 사정만으로 처분사유의 존재를 부정할 것은 아닌 점 등에 비추어 보면, 원고는 2015. 8. 16.부터 2015. 8. 30.까지 이 사건 건물 2층에서 난방공사를 하기 위하여 시설변경 신고 없이 이 사건 복지센터의 시설로 지정받지 않은 이 사건 건물 3층으로 이 사건 복지센터의 수급자들을 이동시켜 요양급여를 제공하였음에도, 마치 이 사건 건물 1, 2층에서 요양급여를 제공한 것처럼 피고에게 요양급여비용을 청구하여 이를 지급받았다 할 것이고, 이는 구 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 장기요양급여비용을 지급받은 경우에 해당하므로, 이 사건 제2 처분사유는 충분히 인정된다. 따라서 원고의 위 주장 역시 받아들일 수 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 박양준(재판장) 박종환 추진석