영업정지처분취소

의정부지방법원 2019. 6. 27. 선고 2018구합14351 판결 [영업정지처분취소] 의정부지방법원 제 2 행 정 부 판결 사건 2018구합14351 영업정지처분취소 원고 A 피고 동두천시장 변론종결 2019. 5. 30. 판결선고 2019. 6. 27.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2018. 5. 25. 원고에 대하여 한 요양원 업무정지 56일 처분과 요양원 업무정지 75일의 처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위 등 가. 원고는 동두천시 B건물, 6층 에서 C요양원 1호점(이하 '제1 요양원'이라 한다)을, 같은 건물 4층에서 C요양원 2호점(이하 '제2 요양원'이라 한다)을 각 운영하고 있고, 제1, 2 요양원은 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법 제158 81호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 노인장기요양보험법'이라 한다) 제2조 제4호의 장기요양기관이자 구 노인복지법(2018. 3. 13. 법률 제15442호로 개정되기 전의 것, 이하 '노인복지법'이라 한다) 제34조 제1항 제2호의 노인요양공 동생활가정이다. 나. 국민건강보험공단은 2017. 9. 11.부터 2017. 9. 20.까지 제1, 2 요양원에 대한 현지조사를 하여 2017. 10. 16. 피고에게 아래와 같이 원고가 제1 요양원과 관련하여 합계 11,016,860원(월 평균 부당금액 579,834원, 부당청구비율 6.89%), 제2 요양원과 관련하여 합계 21,784,540원(월 평균 부당금액 1,146,554원, 부당청구비율9.11%)의 급여비용을 부당하게 지급받았다는 조사결과를 통보하였다. 다. 피고는 2018. 5. 25. 원고에 대하여 원고가 위와 같이 급여비용을 부당하게 지급받았다는 이유로 구 노인장기요양보험법 제37조 및 같은 법 시행규칙 제29조에 따라 제1 요양원과 관련하여 업무정지 56일의 처분을, 제2 요양원과 관련하여 업무정지 75일의 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). 라. 제1, 2 요양원의 인력 및 가산 현황 등 자료는 별지 1. 인력 및 가산현황 등 각 표 기재와 같다. 마. 한편 국민건강보험공단은 2018. 5. 28. 원고에게 부당하게 지급받은 위 급여비용을 환수한다는 통보를 하였다. 이에 대해 원고는 국민건강보험공단을 상대로 그 환수처분의 취소를 구하는 소송(서울행정법원 2018구합68803)을 제기하였으나, 위 법원은 2019. 1. 11. 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고, 이에 원고가 항소(서울고등법원 2 019누33004)하였으나 2019. 6. 18. 항소도 기각되었다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 6, 14호증(각 가지 번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 원고는 제1 요양원과 제2 요양원을 운영하면서 장기요양급여비용을 거짓이나 부당하게 지급받은 바 없다. 따라서 장기요양급여비용을 거짓이나 부당하게 지급받았음을 전제로 하는 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다(이 사건 처분의 전제가 된 각 장기요양급여비용에 관한 원고의 개별적 주장은 아래에서 판단에서 함께 살핀다). 나. 관계 법령 별지 2. 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 관련 법리 및 장기요양급여비용의 지급 기준 가) 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 의하면, 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 지급받은 경우 피고는 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 이때 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우'란 장기요양기관이 급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구한 행위를 포함한다고 해석함이 타당하다(국민건강보험법에 따른 보험급여비용에 대한 대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결의 취지 등 참조). 나) 장기요양기관이 수급자에게 재가급여 또는 시설급여를 제공하고 국민건강보험공단에 장기요양급여비용을 청구하 면, 국민건강보험공단이 이를 심사하여 장기요양에 사용된 비용 중 공단부담금을 장기요양기관에 지급하여야 하고, 이 때 재가 및 시설급여비용의 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다(구 노인장기요양보험법 제38조, 제39조 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조). 그에 따라 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등 에 관한 고시」(2016. 7. 1. 보건복지부 고시 제2016-121호, 이하 '이 사건 고시'라 한다)<1>는 급여비용의 세부적인 산정기준을 규정하고 있다. 이 사건 고시에 따르면, 장기요양기관이 급여비용 가산을 받고자 하는 경우에는 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고(다만 2016. 12. 22. 보건복지부 고시 제2016-242호 부칙 제1조에 따라 2017. 3. 1.부터는 인력추가배치 가산을 받고자 하는 경우에만 인력배치기준을 충족하여야 하는 것으로 개정되었으므로, 국민건강보험공단은 이 사건 처분사유 중 제1 요양원 연번 3과 같이 맞춤형서비스 제공 가산과 관련하여 2017. 2.까지의 인력배치기준 충족 여부만을 문제 삼았고, 위 개정된 고시가 적용되는 기간에 받은 맞춤형서비스 제공 가산 등은 인력배치기준 충족 여부를 문제 삼지 아니하였다), 인력배치기준을 위반한 경우에는 수급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수)에 따라 위반기간에 해당하는 월의 급여비용을 일정 비율로 감액 산정하여야 하는데(이 사건 고시 제54조 제1항, 제66조 제1항), 장기요양기관으로 지정받기 위해 갖추어야 하는 인력배치기준으로서 제1, 2 요양원에 적용되는 노인요양공동생활가정에 대 한 인력배치기준에 따르면, 제1, 2 요양원은 시설장, 사무국장, 사회복지사 중 1명, 간호조무사 1명, 요양보호사는 입소자 3명당 1명을 배치하여야 한다[이 사건 고시 제48조, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호, 구 노인복지법 시행규칙(2017. 9. 15. 보건복지부령 523호로 개정되기 전의 것) 별표 4]. 2) 당월서비스 미제공(제1, 2 요양원 각 연번 1) 가) 원고의 주장 제1 요양원에 입소한 D는 다른 입소자들과의 불화로 인해 본인의 동의를 얻어 단지 10:00부터 17:00까지만 승강기를 이용하여 같은 건물 4층에 소재한 제2 요양원에 이동하여 머문 것일 뿐 나머지 시간에는 제1 요양원에 있었고 숙식도 제1 요양원에서 하였다. 제2 요양원에 입소한 F도 다른 입소자들과의 불화로 인해 본인의 동의를 얻어 10:00부터 17: 00까지만 승강기를 이용하여 같은 건물 6층에 소재한 제1 요양원에 이동하여 임시로 머문 것일 뿐이다. 나) 판단 을 제2, 7, 8, 14호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 제1 요양원의 입소자로 되어 있는 D가 2016. 7.부터 2016. 10.까지 제1 요양원이 아닌 제2 요양원에서 생활한 사실, 제2 요양원의 입소자로 되어 있는 F가 2016. 11.부터 2016. 12.까지 제2 요양원이 아닌 제1 요양원에서 생활한 사실을 인정할 수 있다. 따라서 위 각 기간에 제1 요양원이 D에 대하여, 제2 요양원이 F에 대하여 각 장기요양급여를 제공하였음을 전제로 피고에게 그 급여비용을 청구하여 지급받은 것은 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구하여 수령한 경우'에 해당한다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다. 3) 서비스 일수 및 횟수 늘려서 청구(제1 요양원 연번 2) 가) 원고의 주장 입소자 E은 제1 요양원에 입소하여 계속 생활하였다. 나) 판단 을 제9, 14호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 제2 요양원의 방문객일지에 입소자 E이 2016. 9. 11., 2016. 9. 15., 2016. 9. 23. 및 2016. 10. 1. 보호자를 만난 것으로 기재되어 있는 사실, 간호조무사 G, 요양보호사 J은 E이 2016년에 제1 요양원에 입소하여 몇 개월간 생활하다가 약 2개월간 제2 요양원에서 생활한 후 다시 제1 요양원으로 옮겨서 생활하였다고 진술한 사실을 인정할 수 있으므로, 입소자 E은 적어도 제2 요양원의 방문객일지에 입소자로 기 재된 위 기간에는 제2 요양원에서 생활하였다고 인정할 수 있다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 4) 인력추가배치 가산기준 위반<각주2>(제1 요양원 연번 3) 가) 원고의 주장 원고는 제1 요양원이 소재한 건물 6층과 5층 사이의 5.5층에 위치한 사무실에 상시 출근하여 제1 요양원의 시설장으 로서 사회복지사 K을 통해 업무지시를 하며 근무시간을 충족하였다. 나) 판단 을 제14호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 2016. 2. 1.부터 2016. 2. 29.까지 및 2016. 10. 1.부터 2017. 3. 31.까지 제1 요양원의 시설장으로 근무한 것으로 신고하였으나, 2016. 10.을 제외한 나머지 기간에는 실제로 근무하지 아니한 사실, 제1 요양원은 2016. 2. 및 2016. 11.부터 2017. 3.까지 사회복지사와 사무국장 없이 시설장 1인(원고)을 관리책임자로 신고하였고, 2016. 2. 조리원 가산금을 지급받은 사실을 인정할 수 있다. 이 사건 고시는 인력배치기준을 충족한 경우에 한하여 급여비용 가산을 받을 수 있다고 규정하고 있으므로, 실제로 근무하지 아니한 원고가 제1 요양원의 시설장으로 정상적으로 근무하였음을 전제로 2016. 2. 조리원 가산금을 지급받은 것은 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구하여 수령한 경우'에 해당한다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 5) 맞춤형서비스 제공 가산기준 위반(제1 요양원 연번 4) 가) 원고의 주장 일부 입소자의 항의로 인해 같은 건물에 위치한 제1, 2 요양원을 번갈아 이용하여 맞춤형 프로그램을 진행하였으므로, 제1, 2 요양원에 입소한 수급자 모두 맞춤형 프로그램을 제공받았다. 나) 판단 을 제14호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 제1 요양원이 별지 1. 인력 및 가산현황 등 제1항 표 '가산점수' 중 '맞춤형서비스'란 기재와 같이 2016. 1.부터 3.까지, 2016. 5.부터 2016. 10.까지, 2016. 12.부터 2017. 7.까지 주 2 회 맞춤형서비스를 제공하였음을 전제로 맞춤형서비스 제공에 따른 가산금을 지급받은 사실, 제2 요양원이 별지 1. 인력 및 가산현황 등 제2항 표 같은 란 기재와 같이 위 기간 및 2016. 11.에 같은 가산금을 지급받은 사실을 인정할 수 있다. 그런데 이 사건 고시에 따르면 2017. 2.까지는 인력배치기준을 충족하여야 맞춤형서비스 제공에 따른 급여비용 가산을 받을 수 있는데, 앞서 본 바와 같이 제1 요양원의 경우 2016. 2. 및 2016. 11.부터 2017. 3.까지 시설장인 원고가 실제로 근무하지 아니하여 인력배치기준을 충족하지 못하므로, 2016. 2. 및 2016. 12.부터 2017. 2.까지 맞춤형서비스 제공 가산금을 지급받은 것은 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구하여 수령한 경우'에 해당한다. 한편 장기요양기관이 맞춤형서비스 제공에 따른 가산금을 지급받으려면 수급자 상태별 맞춤형 프로그램을 제공하여야 하고, 매주 4회 이상 제공하면 0.4점, 매주 2~3회 제공하면 0.2점의 가산점을 부여하여 가산금액을 산정하는데(이 사건 고시 제62조), 이러한 프로그램은 기관별로 제공하여야 하고 병설하는 기관이 동시에 프로그램을 운영하는 경우에는 한 개 기관이 제공한 것으로 본다[장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(2015. 11. 30. 국민건강보험공단 공고 제2015-299호) 제19조 제3항<3>], 그런데 을 제14호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 제1 요양원에서 이 사건 처분사유 중 제1 요양원 연번 4 기재 맞춤형서비스 제공 가산금 수령 기간 동안 제공한 맞춤형 프로그램의 경우 주 2회 중 1회는 제1 요양원의 일부 입소자들이 제2 요양원에서 제2 요양원의 입소자들과 함께 프로그램을 제공받은 사실을 인정할 수 있다. 따라서 제2 요양원에서 제1, 2 요양원 입소자들에게 동시에 제 공된 맞춤형서비스 프로그램은 제2 요양원이 제공한 것으로 보아야 하고 이를 제1 요양원이 제공한 것으로 볼 수는 없 으므로(제2 요양원이 맞춤형서비스 제공에 따른 가산금을 받은 것은 적법한 것으로 인정되었다), 제1 요양원이 주 2회 맞춤형서비스를 제공하였음을 전제로 지급받은 가산금은 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구하여 수령한 경우'에 해당한다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 6) 인력배치기준 위반(제2 요양원 연번 2) 가) 원고의 주장 2016. 9. 말에 제2 요양원에서 근무하던 간호조무사가 퇴사하여 2016. 10. 한 달간은 이 사건 고시 제67조의 퇴직특례가 적용되었고, 2016. 10. 말경까지 후임자가 채용되지 아니하여 제1 요양원에서 근무하던 간호조무사 G이 제1 요양원을 퇴사하고 제2 요양원에 입사하여 근무하게 된 것이어서 제1 요양원은 2016. 11. 한 달간의 위 퇴직특례가 적 용되었으며, 2016. 12.부터 새로운 간호조무사가 근무하였다. 또한 요양보호사 H, I은 제2 요양원에서 실제로 근무하 였으므로, 제2 요양원은 인력배치기준을 충족한다. 나) 판단 을 제14호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 제2 요양원에서 근무하던 간호조무사 L이 2016. 8. 31.까지 근무하고 퇴직하자, 제1 요양원에서 근무하던 간호조무사 G이 2016. 10. 1.부터 제2 요양원의 간호조무사로 소속을 변경하고 그때부터 M가 제1 요양원의 간호조무사로 고용되어 2016. 12. 1. 근무를 시작하기 전까지 G 혼자서 제1, 2 요양원을 모두 관할하였고, M가 고용된 이후에는 G과 M가 각 근무시간(1일 8시간, 주 5일)의 절반씩을 나누어 제1, 2 요양원에서 근무한 사실, ② 요양보호사 H는 2016. 11. 1.부터 2017. 2. 28.까지 제2 요양원에서 근무한 것으로 신고하였으나, 위 기간 중 2016. 11. 및 2016. 12.에는 제1 요양원에서 근무하였고, 요양보호사 H은 2016. 10. 1.부터 2017. 7. 3.까지 제2 요양원에서 근무한 것으로 신고하였으나, 실제로는 제1 요양원에서 계속 근무한 사실, ③ 그 결과 2016. 11., 2017. 3. 및 2017. 4. 제2 요양원에 의무적으로 배치하여야 하는 요양보호사 수는 3인임에도 실제로 위 기간에 근무한 요양보호사는 2인인 사실을 인정할 수 있다. 이 사건 고시 제49조, 제51조에 따르면, 공휴일, 근로자의 날, 토요일을 제외한 근무가능일수에 8시간을 곱한 시간을 근무인원 1인당 월 기준 근무시간으로 하고, 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실제 근무를 한 경우에만 근무인원 1인으로 산정하는데, 위 인정 사실에 의하면, 간호조무사 G은 2016. 11. 제2 요양원의 간호조무사로 신고하였으나 실제로는 근무시간을 나누어 제1, 2 요양원에서 모두 근무함으로써 이 사건 고시 제49조, 제51조에서 정한 월 기준 근무시간(1일 8시간)을 근무하지 못한 것이므로, 제2 요양원은 2016. 11. 간호조무사를 1인 이상 배치하여야 한다는 인력배치기준을 충족하지 못하여 간호조무사의 결원이 발생하였다(제2 요양원의 간호조무사 L이 2016. 8. 말경 퇴직한 후 G이 2016. 10. 1.부터 제2 요양원의 간호사로 신고하고서도 2016. 11. 월 기준 근무시간을 채우지 못하여 제2 요양원에 결원이 발생한 위 사유에 대하여, 퇴직한 해당 월 또는 퇴직일부터 30일간의 감액 산정 특례를 규정한 이 사건 고시 제67조는 적용되지 아니한다). 또한 제2 요양원은 2016. 11., 2017. 3. 및 2017. 4. 요양보호사를 3인 이상 배치하여야 한다는 인력배치기준을 충족하지 못하여 요양보호사의 결원이 발생하였다. 따라서 제2 요양원이 이 사건 고시 제66조 제1항에 따라 결원비율에 따른 급여비용을 감액하지 아니하고서 급여비용을 지급받은 것은 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구하여 수령한 경우'에 해당한다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 7) 인력추가배치 가산기준 위반(제2 요양원 연번 3) 가) 원고의 주장 제2 요양원은 인력배치기준을 위반하지 아니하였다. 나) 판단 ① 제2 요양원은 별지 1. 인력 및 가산현황 등 제2항 '가산점수'란 기재와 같이 2016. 11. 요양보호사, 조리원, 맞춤형 서비스제공 가산금을, 2017. 3. 사회복지사, 조리원 가산금을, 2017. 4. 조리원 가산금을 지급받았고, 2016. 12.부터 2017. 2.까지 및 2017. 5.부터 2017. 6.까지 요양보호사 가산금을 지급받은 사실, ② 그런데 제2 요양원은 2016. 11. 간호조무사 및 요양보호사의 결원이, 2017. 3. 및 2017. 4. 요양보호사의 결원이 각 발생한 사실, ③ 요양보호사 H 가 2016. 12., 요양보호사 I이 2016. 10.부터 2017. 6.까지 실제로 제2 요양원에서 근무하지 아니한 결과, 별지 1. 인력 및 가산현황 등 제2항 표 '배치의무인력' 및 '실제근무인력'란 기재와 같이 2016. 12.부터 2017. 2.까지 및 2017. 5.부터 2017. 6.까지 제2 요양원에서 실제로 근무한 요양보호사는 의무적으로 배치하여야 하는 3인 또는 2인뿐이어 서 요양보호사를 추가로 배치한 경우에 해당하지 아니하는 사실은 앞서 본 바와 같거나 을 제14호증의 기재에 변론 전 체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다. 급여비용 가산(2017. 3.부터는 인력추가배치 가산)을 받기 위해서는 인력배치기준을 충족하여야 함은 앞서 본 바와 같으므로, 위와 같이 제2 요양원이 인력배치기준을 충족하지 못하거나 요양보호사를 추가로 배치한 경우가 아님에도 해당 가산금을 지급받은 것은 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구하여 수령한 경우'에 해당한다. 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 8) 소결론 결국 원고에 대한 이 사건 처분의 전제가 된 원고의 장기요양급여 부당수령 사실이 인정되므로(한편, 앞서 본 바와 같 이 요양급여 환수처분 취소를 구하는 소송에서 원고 패소 판결이 선고되었고, 그 판결에서 인정된 사실과 다르게 볼 만 한 아무런 증거도 없다), 이 사건 처분이 위법하다고 보기 어렵다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 최규연(재판장) 이태경 정왕현

- 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - - 1 3 - - 1 4 - - 1 5 - - 1 6 - - 1 7 - - 1 8 - 1 이 사건 처분 사유에 대하여는 각 장기요양급여비용의 지급 시기에 따라 이 사건 고시 전·후로 개정되어 시행된 고시가 각각 적용된다. 그런데 이 사건과 관련하여 문제되는 고시의 각 조항 중 이 사건 고시 전·후로 개정된 고시와 이 사건 고시가 크게 다른 부분은 ① 2016. 12. 22. 개정된 고시 이후에는 인력추가배치 가산에서 조리원 가산을 규정하고 있는 점(제55조 제3항), ② 이 사건 고시에는 제54조 제1항에서 인력배치기준을 충족해야 급여비용 가산을 받을 수 있다고 규정하였으나, 2016. 12. 22. 개정된 고시에는 제54조 제1항에서 급여비용 가산 중 인력추가배치 가산을 받 기 위해서는 인력배치기준을 충족하여야 한다고 규정하여 인력배치기준이 충족되지 아니하더라도 인력추가배치 가산을 제외한 제62조의 맞춤형 서비스 제공 가산금 등을 받을 수 있도록 변경한 점(다만 부칙 제1조에 따라 그 시행일이 2017. 3. 1. 임) 등이고, 이를 제외하면 그 내용이 크게 다르지 아니하므로, 이 사건 고시를 기준으로 본다. 2 피고는 조리원 가산금을 지급받은 것을 '인력추가배치 가산' 기준을 위반한 것으로 표시하였으나, 이 사건 고시나 - 1 9 - 2016. 2.에 적용되는 보건복지부 고시 제2015-223호는 제61조(필요수 인력배치 가산)에서 조리원 가산을 규정하고 있고, 2017. 1. 1.부터 시행된 보건복지부 고시 제2016-242호부터 제55조(인력추가배치 가산)에서 노인요양공동생 활가정기관의 조리원 가산을 규정하고 있으므로, 정확히는 '필요수 인력배치 가산'기준 위반으로 표시되어야 한다. 3 이후 개정된 공고의 내용도 마찬가지이다. - 2 0 -