장기요양급여비용환수처분취소

서울행정법원 2019. 7. 25. 선고 2018구합74105 판결 [장기요양급여비용환수처분취소] 서울행정법원 제 1 4 부 판결 사건 2018구합74105 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고 A 소송대리인 법무법인 신영 담당변호사 송기출 피고 국민건강보험공단 소송대리인 변호사 조병기 변론종결 2019. 7. 11. 판결선고 2019. 7. 25.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2018. 7. 23. 원고에 대하여 한 98,519,570원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 안성시에서 노인장기요양보험법에 따른 시설급여를 제공하는 장기요양기관인 'B복지원'(이하 '이 사건 요양기관')을 운영하고 있다. 나. 안성시장과 피고는 2018. 2. 19. 부터 2018. 2. 22. 까지 대상기간을 2015. 1. 부터 2017. 12. 까지로 정하여 이 사건 요양기관의 장기요양급여비용 청구 현황 등에 관하여 현지조사를 실시하였다(이하 '이 사건 현지조사'). 다. 피고는 이 사건 현지조사 결과를 바탕으로 2018. 7. 23. 원고가 아래와 같이 노인장기요양급여에 관한 법령 및 인력배치기준을 위반하여 장기요양급여비용 합계 98,519,570원을 부당하게 청구하여 지급받았다는 사유로, 원고에 대하여 노인장기요양보험법 제43조에 따라 위 금액을 환수하는 결정을 하였다(이하 '이 사건 처분'). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 요지 다음과 같이 이 사건 처분사유는 인정되지 않는다. 1) 요양보호사 C은 요양보호사 근무시간으로 신고된 시간에 실제로 요양보호사로서 근무하였다. 이 사건 요양기관은 이 사건 처분사유에서 문제된 인력배치기준 위반 기간(이하 '이 사건 기간') 별도로 조리원을 고용하고 있었다. C은 그 기간에 일찍 출근하여 요양보호사로서 업무를 시작하기 전에 조리업무를 조금 도와준 것뿐이다. C이요양보호사로서의 근무시간 중에 조리업무에 도움을 주었다는 부분은 입맛이 까다로운 일부 수급자를 위하여 음식의 간을 맞추는 데 조리원에게 조언을 해준 정도에 불과하다. 이처럼 C이 요양보호사 업무가 아니라 조리업무 등 타 업무를 전담하였다 고 볼 수 없으므로, 이와 달리 C이 요양보호사로 근무하였다고 볼 수 없다는 전제에 선 이 사건 처분사유는 인정될 수 없다. 2) 가사 C이 월 기준근무 시간 이상 요양보호사 업무를 수행하지 않았다고 보더라도, 이 사건 요양기관에는 C을 제외 하더라도 6명 또는 7명의 요양보호사가 있었으므로 인력배치기준의 위법이 없다. 노인복지법 관련 법령은 수급자당 요양보호사 인력배치기준에 관하여 "수급자 2.5 명당 1명의 요양보호사를 배치하여야 한다."고 정하고 있을 뿐이다. 위 기준을 문언 그대로 해석하면, 수급자 대비 요양보호사 수의 계산에서 소수점 이하는 절사하여야 한다. 즉, 수급자가 17명인 경우 계산결과가 6.8명(= 17 ÷ 2.5)이므로 6명의 요양보호사만 있으면 되고, 수급자가 17.5명인 경우는 7 명(= 17.5 ÷ 2.5)의 요양보호사를 배치하여야 하지만, 수급자가 17.5명보다 늘어나더라도 20명(2.5명 증가)이 되지 않는 한 추가로 요양보호사 1명을 더 배치하여야 한다고는 해석할 수 없다. 이와 달리 수급자가 17명인 경우 요양보호사 6.8명, 19명의 경우 7.6명(= 19 ÷ 2.5)이라는 계산 결과에서, 요양보호사 수의 소수점 이하를 반올림하도록 하는 규정은 2015. 11. 25. 개정된「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(보건복지부고시 제2015 -202호, 이하 '이 사건 고시')에 규정되었으나 노인복지법 관련 법령의 해석 범위를 초과하므로 위법하여 무효이다. 따라서 피고가 문제 삼은 2014. 5. 부터 2017. 11. 중 '인력배치기준 위반 월' 가운데 이 사건 요양기관의 수급자가 17명 또는 19명이었던 2014년 5, 6월, 2015년 3, 5월, 2016년 1, 3 내지 7, 10, 11, 12월, 2017년 1, 4, 7월에는 C을 제 외한 요양보호사가 6명(수급자 17명) 또는 7명(수급자 19명)이 있었던 이상 인력배치기준의 위법이 인정될 수 없다. 나. 관련 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 관련 법리 가) 구 노인장기요양보험법(2015. 12. 29. 법률 제13647호로 개정되기 전의 것, 이하 '노인장기요양보험법') 제43조 제1항 제3호는, 피고는 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다고 규정하고 있다. 여기서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 요양기관이 요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐 할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 등 참조). 나) 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절 차나 방법을 특정하고 있지 아니하여 수임행정기관이 행정규칙인 고시의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 그 고시가 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결, 대법원 2013. 4. 11. 선고 2012두2658 판결 등 참조). 다) 항고소송에 있어서 당해 처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지 만, 처분청이 주장하는 당해 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하고, 이와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방에게 그 책임이 돌아간다 할 것이다(대법원 1 984. 7. 24. 선고 84누124 판결, 대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 등 참조). 라) 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작 성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 또는 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대 한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조). 2) 인정사실 가) 이 사건 요양기관의 식사는 아침 08:30경, 점심 12:00경, 저녁 16:30~17:00경에 배식 되었고 밥, 국, 반찬 3~4 가지가 제공되었다. 나) 원고는 이 사건 현지조사 마지막 날인 2018. 2. 22. 아래와 같은 내용이 포함된 확인서에 서명·날인하고 자필로 ' 위의 사실을 읽고 확인하였으며 인정합니다'라고 기재하였다. 원고는 같은 날 2013. 4.부터 2014. 12.까지 21개월의 기간에 대하여도 동일한 내용으로 확인서를 작성하였다(이하 함께 '이 사건 확인서'라 한다). 다)이 사건 현지조사 당시 D, E, F, C은 아래와 같은 취지로 진술하였다. 라) D은 2014. 10.경부터 2016. 5. 18.까지 이 사건 요양기관에서 근무하였던 조리원이다. D은 이 법정에서 이 사건 요양기관의 조리업무와 C의 근무형태에 대하여 아래와 같은 취지로 진술하였다. 마) C은 이 사건 요양기관의 종전 대표자였던 G과의 친분으로 이 사건 요양기관이 개설될 때부터 일을 하였고, 이 법정에서 자신의 근무형태에 대하여 아래와 같은 취지로 진술하였다. 바) 한편 원고는 C의 1일 총 요양보호사로서 근무시간에 관하여 2014년 4, 5월에는 8시간, 14년 11월에는 12시간으로 신고하였고, 2015년, 2016년에는 11, 13, 14시간 등 11시간 이상으로 신고하였으며(단 15년 1월은 8시간), 2017 년에는 13시간으로 신고하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다. 이하 같다), 증인 I, C의 각 일부 증언(단 뒤에서 믿지 않는 부분 제외), 변론 전체의 취지 3) 관계 법령의 내용 가) 노인장기요양보험법 제31조 제2항은 "장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다."고 규정하고, 제23조 제3항은 "장기요양급여의 제공 기준·절차·방법·범위, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다."고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 노인복지법 제34조에 따른 노인의료복지시설의 경우 '노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 시설 및 인력'이라고 규정하고 있는데, 노인복지법 시행규칙 [별표 4]는 노인요양시설은 입소자 2.5 명 당 요양보호사 1명이 배치되어야 한다는 인력배치기준 등을 구체적으로 규정하고 있다. 나) 노인장기요양보험법 제39조 제3항은 "재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다."고 규정하고, 그 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는, 시설급여비 용의 구체적인 산정방법 및 항목을 정하되 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 위임하고 있다. 그 위임에 따른 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2015. 7. 22. 보건복지부고시 제201 5-126호로 개정되기 전의 것, 이하 '종전 고시') 및 이 사건 고시는 시설급여의 세부적인 산정기준을 정하고, 인력배치기준 위반시 급여비용의 감액 조치에 관하여 규정하고 있다. 또한 종전 고시는 급여비용 감액 산정기준, 방법 등에 관 한 세부사항은 피고의 이사장이 정한다고 규정하고 있었는데 그 위임에 따른「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항(피고 공고 제2014-163호, 이하 '이 사건 공고')」은 장기요양급여비용을 산정하기 위한 배 치의무인원, 근무인원의 계산 등을 구체적으로 규정하고, 근무인원에 관하여 '신고한 인력 중 신고한 직종으로 해당 장기요양기관에서 근무하는 직원의 수'로 규정하면서 월 기준 근무시간에 관하여 정하고 있었다(이하 '월 기준 근무시간'). 이 사건 고시 제51조는 '근무인원 1인'으로 계산하기 위하여는 '직원 1인은 휴게시간을 제외하고 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다'고 정하고 있다. 다) 종전 고시 및 이 사건 고시는 노인장기요양보험법 제39조 제1항, 제3항, 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 위임에 따라 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것으로서 노인장기요양보험법의 관계 규정들과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다. 이 사건 공고는 종전 고시 제4절 제4장 5항의 위임에 의하여 장기요양급여비용을 감액 산정하기 위한 근무인원의 계산, 근무시간의 계산 등을 구체적으로 규정하는 것이므로, 그 기준이 관련 법령의 목적이나 취지에 비추어 객관적으로 합리성이 없다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상, 요양급여의 적정성 여부를 판단하는 세부기준으로 참작할 수 있다. 따라서 장기요양기관은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 등 관련 법령이 정한 인력배치기준을 준수하여 장기요양급여비용을 청구하여야 하고, 위 인력배치기준을 준수 하는지 여부는 해당 인력이 신고된 직종으로 월 기준 근무시간을 충족하여 근무하는지에 의하여 산정되어야 한다. 라) 또한 노인복지법 제39조의2 제1항은 "노인복지시설의 설치·운영자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 노인 등의 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 업무를 전문적으로 수행하는 요양보호사를 두어야 한다."고 규정하고 있고, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 제5호는 노인요양시설의 직원 중 요양보호사의 자격기준을 '노인복지법에 따른 요양보호사 1급 자격증 소지자'로 규정하며 '비고'에서 "요양보호사는 요양서비스가 필요한 노인에게 신체활동지원 서비스와 그 밖의 일상생활지원 서비스를 제공하여야 한다."고 규정하고 있다. 노인복지법이 위와 같이 노인의료복지시설 직원의 자격기준과 인력배치기준을 규정하는 취지는, 요양서비스 제공에 있어 직종별 업무 분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적합한 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이다. 이러한 규정 취지를 고려하면, 요양보호사가 고유 업무인 입소 노인의 신체활동지원 서비스나 일상생활지원 서비스를 수행하면서 조리원의 업무를 부 수적으로 하는 것을 넘어서, 조리원의 업무를 전담하거나 조리업무를 주로 담당할 수는 없다고 보아야 한다. 따라서 요양보호사가 조리업무를 전담하거나 주로 담당한 경우에는 노인복지법 및 같은 법 시행규칙에 따른 인력배치기준을 충 족하는 요양보호사라고 볼 수 없다. 4) C을 요양보호사 근무인원으로 산정할 수 있는지 여부 원고가 C을 이 사건 요양기관의 요양보호사로 신고한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 위 관련 규정의 내용에 비추어 보면, C은 이 사건 기간에 주로 조리업무를 전담하거나 주로 담당하였고 이 사건 요양기관에서 요양보호사의 업무를 주된 업무로 하였다고 보기 어려우므로, 관련 법령이 정하는 요양보호사로서의 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였다고 봄이 타당하다. 따라서 C을 인력배치기준에 따른 요양보호사의 근무인원으로 포함하여 요양급여비용을 산정할 수 없다. 가) 원고는 이 사건 기간을 포함하는 기간에 관하여 'C은 주방에서 주로 조리업무를 수행하였고, 요양보호사로서의 업무는 식사시간 배식 및 식사 수발 등을 위해 1일 3시간 이내로만 수행하여 요양보호사 인력배치기준을 위반하였음에도 감액 없이 급여비용을 청구하였다.'는 취지의 이 사건 확인서를 작성하였다. 원고가 이 사건 확인서에 부기한 자필 기재 내용 등에 비추어 위 확인서가 원고의 의사에 반하여 강제로 작성되었다거나 그 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다고 보기 어렵고, 아래와 같은 정황도 확인서의 내용과 부합한다. 따라서 C이 주로 조리업무에 종사하였다는 사실과 관련하여서는 합리적인 정도의 증명이 이루어졌다고 봄이 타당하다. ① 이 사건 현지조사 당시 이 사건 요양기관에서 근무한 종사자들은 C이 하루 대부분을 주방에서 보내며 조리업무에 종사하였다는 취지로 일관되게 진술하였다. 이들이 허위 진술을 할 만한 특별한 동기나 이유도 찾기 어렵다. ② 특히 D은 이 법정에 증인으로 출석하여 이 사건 현지조사 당시의 진술과 다소 다른 내용을 진술하다가, '현지조사 당시의 진술이 맞다.'고 최종적으로 진술을 정리하기도 하였다. 그 진술을 번복한 경위 및 이 법정에서의 진술 태도 등 에 비추어 보면 이 법정에서 최종적으로 정리한 진술에 따라 'D의 현지조사 당시의 진술'에 신빙성이 있다고 평가할 수 있다. 따라서 C은 주방에서 주로 조리업무를 하였다고 인정할 수 있고 이에 어긋나는 D, C의 일부 증언은 믿지 아니한 다. ③ 이 사건 요양기관은 약 20명 전후의 수급자 외에도 요양보호사 등의 종사자들이 근무하였으므로 매끼 약 30인분의 식사가 조리되었어야 했다. 또한 아침은 08:30경, 저녁은 16:30경부터 17:00경에 배식 되었는데 조리원 D(2014 년경부터 2016. 5. 18.까지 근무)의 근무시간은 09:00경부터 16:00경까지였고 주된 근무내용도 아침 식사 설거지 및 C과 함께 점심을 준비하는 것이었으므로, 그 외 아침 식사 준비, 저녁 식사 준비 등을 위하여 조리원 외에 다른 사람 이 업무를 담당하였을 것으로 보인다. 나) C은 이 법정에 증인으로 출석하여 '간을 좀 봐주는 정도 외에는 조리업무를 하지 않았고, 식사는 D 등 조리원들이 모두 준비하였으며 요양보호사로서 근무하였다'는 취지로 진술하였다. 그러나 그 진술 내용이 이 사건 현지조사 당시 C의 진술 내용과도 배치될뿐더러 위와 같이 신빙성이 있다고 판단되는 D의 현지조사 당시의 진술 및 다른 종사자들의 진술 내용과도 배치되므로 이를 그대로 믿기 어려우며, 갑 제3호증의 1 내지 5의 각 기재만으로는 위 인정되는 내용을 뒤집기에 부족하다. 5) 인력배치기준의 위반 여부에 관한 판단 가) 앞서 본 바와 같이 관련 법령은 요양보호사의 인력배치기준에 관하여 입소자 2. 5 명 당 요양보호사 1명이 배치되어야 한다고 정하고 있다. C은 요양보호사로서의 월 기준 근무시간을 충족하지 못하여 '요양보호사 1인'으로 산정될 수 없으므로 위 기준 위반 여부를 판단할 때 제외하고 계산하여야 한다. 나) 노인장기요양보험 관계 법령에서 시설 및 인력기준을 갖추어 급여를 제공하도록 하고 인력배치기준 및 배치기준을 충족하기 위한 월 기준 근무시간 등을 정하고 있는 취지는, 업무 분야에 필요한 종사자가 일정한 근무시간 동안 해당 업무에 종사하도록 하여 수급자에게 적정하고 적합한 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이다. 요양보호사는 소정의 교육과정을 마치고 자격시험에 합격하여 노인 등의 신체활동 지원 등의 업무를 전문적으로 수행하는 종사자로서(노인복지법 제39조의2 참조), 수급자가 1명이라도 입소하면 그 수급자에게 신체활동지원 등의 서비스를 제공할 수 있도록 요양보호사가 있어야 한다. 따라서 인력배치기준이 '수급자 2. 5 명당 1명의 요양보호사가 배치되어야 한다'고 규정하는 취지는, 수급자가 2. 5명보다 증가하면 비록 5명에 미치지 못하더라도 추가로 1명의 요양보호사가 더 필요하다는 뜻으로 해석되어야 한다. 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장 또한 더 나아가 살필 필요 없이 받아들일 수 없다. 6) 소결론 원고가 인력배치기준을 위반하여 요양급여비용을 지급받은 것은 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호에서 정한 ' 거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 장기요양급여비용을 지급받은 경우에 해당한다고 봄이 타당하므로 이 사건 처분사유는 인정된다. 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하여 주문과 같이 판결한다. 판사 김정중(재판장) 이강호 김효진

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