요양급여비용 환수처분 취소 청구의 소

서울고등법원 제 6 행 정 부 판결 사건 2018누69433 요양급여비용 환수처분 취소 청구의 소 원고,항소인 A 소송대리인 법무법인 송경 담당변호사 신동현, 김희성 피고,피항소인 국민건강보험공단 소송대리인 변호사 장덕규 제1심판결 서울행정법원 2018. 10. 11. 선고 2017구합69991 판결 변론종결 2019. 9. 25. 판결선고 2019. 11. 13.

1. 제1심 판결 중 아래에서 취소를 명하는 부분에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다. 피고가 2017. 3. 9. 원고에 대하여 한 135,942,140 원의 장기요양급여비용 환수처분 중 122,105,800원을 초과하는 부분을 취소한다. 2. 원고의 나머지 항소를 기각한다. 3. 소송 총비용 중 90%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

제1심 판결을 취소한다. 피고가 2017. 3. 9. 원고에 대하여 한 135,942,140원의 장기요양급여비 용 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 남양주시 B에 소재한, 노인복지법이 정한 재가노인복지시설이자 노인장기요양보험법이 정한 장기요양기관인 'C'(이하 '이 사건 센터'라고 한다)를 운영하였는데, 이 사건 센터에는 같은 건물에 공간을 구분하여 방문요양기관과 주·야간보호기관이 각 운영되고 있었다. 나. 원고는 2016. 12. 31. 이 사건 센터에 관한 폐업신고를 하였고, 원고의 누나 F은 같은 날 이 사건 센터와 동일한 장소에 노인복지법이 정한 재가노인복지시설이자 노인장기요양보험법이 정한 장기요양기관인 'D'의 대표로 설치신고를 하였다. 다. 피고는 2016. 10. 25.부터 2016. 11. 2.까지 이 사건 센터의 장기요양급여비용 청구의 적정 여부 등에 관하여 조사대상 기간을 2014년 2월부터 2016년 8월까지로 정하여 현장조사를 실시하 였다. 라. 피고는 위 현장조사 결과를 토대로 2017. 3. 9. 원고에 대하여 '원고가 2014년 2월부터 2016 년 8월까지 이 사건 센터를 운영하면서 당월 서비스 미제공 후 장기요양급여비용 청구, 서비스 일수 ·횟수를 부풀린 장기요양급여비용 청구, 인력추가배치 가산기준을 위반한 장기요양급여비용 청구 등을 하였다'는 이유로 아래 표와 같이 총 135,942,140원의 장기요양급여비용 환수 결정을 하였다(이하 각 처분사유에 따른 처분은 아래 표 '구분'란 기재에 따라 '이 사건 제1처분' 또는 '이 사건 제2-1처분' 등으로 특정하고, 이를 통틀어 칭할 때에는 '이 사건 처분'이라 한다). 마. 피고는 이 사건 처분서를 이 사건 센터의 폐업 전 주소인 남양주시 B로 발송하였고, 위 주소에 서 운영 중인 'D'에서 사회복지사로 근무하고 있는 E이 2017. 3. 13. 이를 수령하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 5호증, 을 제10호증(가지번호 있는 증거는 각 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 본안 전 항변에 관한 판단 가. 피고 주장의 요지 E은 이 사건 센터의 폐업시까지 사회복지사로 근무하였고, 이후 'D'에서 사회복지사로 근무 중이던 2017. 3. 13. 자신을 원고의 회사 동료라고 밝히고서 이 사건 처분서를 수령하였으며, 당시 'D'의 대표자이자 원고의 누나인 F에게 이를 전달하였다. F은 이 사건 센터가 폐업할 때까지 시설장(관리책임자)으로 근무했었고, 그 밖에 원고가 운영하던 여러 장기요양기관의 운영을 보조하였다. 따라서 E이 2017. 3. 13.경 이 사건 처분서를 수령함으로써 원고는 이 사건 처분의 내용을 알 수 있는 상태에 놓였으므로, 그로부터 90일이 지난 2017. 7. 12. 제기된 이 사건 소는 행정소송법 제20조 제1항 본문이 규정한 제소기간을 도과하여 부적법하다. 나. 관련 법리 행정소송법 제20조 제1항이 정한 제소기간의 기산점인 '처분 등이 있음을 안 날'이란 통지, 공고 기 타의 방법에 의하여 당해 처분 등이 있었다는 사실을 현실적으로 안 날을 의미한다. 상대방이 있는 행정처분의 경우에는 특별한 규정이 없는 한 의사표시의 일반적 법리에 따라 행정처분이 상대방에게 고지되어야 효력을 발생하게 되므로, 행정처분이 상대방에게 고지되어 상대방이 이러한 사실을 인식함으로써 행정처분이 있다는 사실을 현실적으로 알았을 때 행정소송법 제20조 제1항이 정한 제소기간이 진행한다고 보아야 한다(대법원 2014. 9. 25. 선고 20148254 판결 등 참조). 처분의 도달이란 처분상대방이 처분서의 내용을 현실적으로 알았을 필요까지는 없고 처분상대방이 알 수 있는 상태에 놓임으로써 충분하며, 처분서가 처분상대방의 주민등록상 주소지로 송달되어 처분상대방의 사무원 등 또는 그 밖에 우편물 수령 권한을 위임받은 사람이 수령하면 처분상대방이 알 수 있는 상태가 되었다고 할 것이다(대법원 2017. 3. 9. 선고 2016두60577 판결 참조). 행정소송법 제8조 제2항에 의하여 준용되는 민사소송법 제178조 제1항은 "송달은 특별한 규정이 없으면 송달받을 사람에게 서류의 등본 또는 부본을 교부하여야 한다."라고 규정한다. 여기에서 '송달받을 사람'이라 함은 수령권자뿐 아니라 수령권자로부터 그 수령 권한을 위임받은 자도 포함되는 것이지만(대법원 1990. 12. 21. 선고 90누4334 판결 등 참조), 송달은 원칙적으로 민사소송법 제183조 제1항에서 정하는 송달을 받을 자의 주소, 거소, 영업소 또는 사무실 등의 '송달장소'에서 하여야 하는바, 송달장소에서 송달받을 자를 만나지 못할 때에는 같은 법 제186조 제1항에 따라 그 사무원, 고용인 또는 동거자로서 사리를 변식할 지능이 있는 자에게 서류를 교부하는 보충송달의 방법에 의하여 송달할 수는 있더라도, 이러한 보충송달은 위 법 조항에서 정하는 '송달장소'에서 하는 경우에만 허용되고 송달장소가 아닌 곳에서 사무원, 고용인 또는 동기자를 만난 경우에는 그 사무원 등이 송달받기를 거부하지 아니한다 하더라도 그곳에서 그 사무원 등에게 서류를 교부하는 것은 보충송달의 방법으로서 부적법하다(대법원 2001. 8. 31.자 2001마3790 결정 등 참조). 다. 인정 사실 앞서 든 증거, 갑 제1, 6, 7, 27, 28, 29호증, 을 제1, 11호증의 각 기재, 제1심 증인 F의 증언과 변론 전체의 취지에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 1) 원고는 2016년경 남양주시 S에 각 소재한 노인요양공동생활가정인 'H', 주·야간보호기관인 'H', 방문요양, 방문목욕, 방문간호기관인 'G'를 각 운영하였고, 남양주시 B에 각 소재한 이 사건 센터와 복지용구기관인 'T'을 각 운영하였다. 그리고 원고의 누나 F은 그 무렵 이 사건 센터와 남양주시 S 소재의 'G'의 각 시설장(관리책임자)을 맡았다. 2) 피고는 2016. 12. 2.경 원고에게 이 사건 센터에 관하여 인력추가배치 가산기준 위반 등을 이유로 총 137,977,800원의 장기요양급여비용을 환수할 예정이다는 내용의 '장기요양급여비용 환수예정 통보'를 하였다. 이에 원고는 2016. 12. 19. 피고 경인지역본부 현지조사팀 앞으로 위 장기요양급여비용 환수예정에 대한 의견서를 제출하였다. 3) 그 후 원고는 2016. 12. 30. F에게 이 사건 센터를 양도하였고, 같은 달 31일 이 사건 센터에 관한 폐업신고를 하였다. 그리고 F은 그 무렵부터 이 사건 센터의 시설을 그대로 유지한 채 'D'의 설치신고를 한 후 위 센터를 운영하였다. 4) 피고는 2017. 1. 18. 원고가 운영하는 'H'의 주소지인 남양주시 S 앞으로 '원고의 2016. 12. 19.자 의견제출에 대한 답변 통보가 지연되니 양지해주길 바란다'는 취지의 안내문을 발송한 다음 2017. 2. 1. 원고에게 위 2016. 12. 19.자 의견제출에 대한 답변을 회신하였다. 5) 한편, 피고는 2017. 3. 8. 원고에게, 원고가 운영하는 'H'에서 인력추가배치 가산기준을 위반하 였음에도 그 가산금을 부당하게 수령하였다는 등을 이유로 총 12,315,070원을 환수하는 결정을 통보하였고, 그 통보를 받은 원고는 이에 대한 이의신청을 거친 다음, 위 환수 결정의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다(서울행정법원 2017구합72539, 서울고등법원 2018누65776, 대법원 2019두40055). 6) 이와 더불어 피고는 2017. 3. 9. 종전의 이 사건 센터 주소지로 이 사건 처분서를 등기우편으로 발송하였고, 2017. 3. 13.경 'D'에서 사회복지사로 근무 중이던 E이 원고의 회사 동료라고 밝히며 위 처분서를 수령하였다. 7) F은 2017년 7월 초경 피고 측으로부터 이 사건 처분의 내용대로 전산 상계하겠다는 취지의 연 락을 받고, 자신의 서랍 속에 있었던 이 사건 처분서를 찾아 원고에게 전달하였다. 원고는 2017. 7. 12. 이 사건 소를 제기하였다. 라. 판단 위 인정 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 처분은 2017년 7월경 원고에게 도달되었다고 봄이 타당하다. 따라서 그로부터 90일 이내에 제기된 이 사건 소는 제소기간을 준수하였다고 할 것이므로, 피고의 본안 전 항변은 이 유 없다. 1) 원고는 F에게 이 사건 센터를 양도한 후 2016. 12. 31. 폐업신고를 하였고, 그 이후 원고가 아닌 F이 'D'를 운영하였다. 따라서 피고가 이 사건 처분서를 발송할 무렵 F이 운영 중이던 'D'는 원고의 영업소나 사무소라고 보기 어렵고, F이 원고의 누나로서 원고가 운영하던 다른 장기요양기관의 시설장을 맡았다는 등의 사정만으로 F이 원고로부터 당시 폐업한 이 사건 센터 관련 처분서 등 의 수령 권한을 위임받았다고 볼 수는 없다. 2) 이 사건 처분서를 수령한 E이 이 사건 센터의 폐업 직전까지 사회복지사로 근무한 것은 맞다. 그러나 E은 2017년 1월경부터는 이 사건 센터가 아닌 'D'의 사회복지사로 근무하였으므로 원고의 피 용자라고 보기도 어렵고, 달리 원고로부터 이 사건 센터와 관련된 처분서 등의 수령 권한을 위임받았다고 볼 만한 사정도 발견되지 않는다. 3) 피고는 이 사건 센터의 폐업신고 이후인 2017년 1월경 이미 원고가 운영하는 다른 요양기관인 'H' 앞으로 이 사건 처분과 관련된 원고의 의견제출에 대한 회신이 지연됨을 통보하였다. 이처럼 피고는 이 사건 처분서를 발송하기 이전에 원고가 더는 이 사건 센터를 운영하지 않게 됨에 따라 종래의 이 사건 센터 주소지로 처분서를 발송할 경우 원고에게 도달할 것인지 여부가 불분명하다는 사정 등을 충분히 인식하였다고 보인다. 4) 원고는 피고로부터 환수예정통보를 받은 후, 2016년 12월경 피고 측에 이 사건 센터 및 'H'의 장기요양급여비용 환수처분을 수용할 수 없다는 취지의 의견을 피력했었고, 2017. 3. 8.경 위 'H'에 대한 약 1,200만 원 상당의 장기요양급여비용 환수처분서를 받고, 그에 대한 불복 절차를 밟 아나갔다. 이 사건 처분의 환수액은 약 1억 3,000만 원으로 그보다 액수가 많은데, 이 사건 처분서가 2017. 3. 13.경 E, F을 순차로 거쳐 원고에게 전달되었음에도 원고가 이에 대한 불복절차로 곧바로 나아가지 않았다는 점은 경험칙상 이례적이다. 이러한 사정 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분서는 E에게 도달한 때에 곧바로 원고에게 전달되지 않았고, 원고로서는 F으로부터 2017년 7월 초경 이 사건 처분서를 전달받기 이전까지는 처분서의 내용을 알 수 있는 상태에 놓이지 않았다고 봄 이 타당하다. 3. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 세부사항」(보건복지부 공고)<각주 1>의 적법성 1) 원고 주장의 요지 노인장기요양보험법은 제39조 제1항에서 재가급여비용을 보건복지부 장관이 정하는 고시에, 제39조 제3항에서 재가급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 보건복지부령에 각 위임하였고, 달리 위 사항을 피고 이사장에게 위임한 바는 없다. 또한 피고 이사장은 노인장기요양보험법 제48조 제1항에 따라 장기요양사업의 관리운영기관으로 지정되었을 뿐이며, 대외적 구속력을 지닌 법령을 제정할 권한을 위임받지 않았다. 그런데 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시<각주2>는 위와 같이 상위 법령으로부터 권한을 부여받지 못한 피고 이사장에게 급여비용의 가산기준 등의 세부사항을 정하도 록 위임하였고, 피고 이사장이 정한 이 사건 공고는 적법한 위임 없이 방문요양기관의 사회복지사 추가배치 가산기준 및 주·야간보호기관의 인력추가배치 가산기준에 관하여 각 정하고 있으며, 이러 한 이 사건 공고의 위법성에 대한 반성적 고려에 따라 기존에 이 사건 공고에 규정되어 있었던 급여비용의 가산기준 등의 세부사항을 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 <각주3>에서 규정하여 2016. 1. 1.부터 시행하였다. 따라서 피고의 원고에 대한 2015. 12. 31. 이전의 방문요양기관 사회복지사 배치 가산금(제1처분사유) 및 주·야간보호기관 인력추가배치 가산금(제2-3처분사유)의 각 환수처분은 법령의 적법한 위 임을 받지 않은 이 사건 공고에 근거한 것으로서 위법하다. 2) 판단 노인장기요양보험법 제39조 제1항은 "재가 및 시설 급여비용은 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 제45조에 따른 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고시한다."라고 규정하고, 같은 조 제3항은 "제1항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다."라고 규정한다. 이에 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조는 "법 제39조 제3항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목은 다음 각 호와 같다. 이 경우 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다."라고 규정함으로써 장기요양급여비용의 세부적인 산정기준을 보건복지부장관이 정하는 고시에 위임하였고, 그 위임을 받은 개정 전 고시 제4장 제5절 7.항은 "가산 지급기준, 지급절차·방법 및 가산기관 관리 등 세부사항은 급여심사위원회의 심의를 거쳐 공단 이사장이 정한다."라고 규정하여 장기요양급여비용의 가산기준과 절차, 방법 등을 피고 이사장에 위임하였으며, 피고 이사장은 위 고시의 위임을 받아 이 사건 공고 제4장 제5절 2.항에서 주·야간보호기관 및 방문요양기관의 '인력추가배치 가산'의 세부사항에 관하여 정하고 있다. 한편, 노인장기요양보험법 제48조 제1항은 "장기요양사업의 관리운영기관은 국민건강보험공단으 로 한다."라고 규정하고, 같은 조 제2항 제14호는 "그 밖에 장기요양사업과 관련하여 보건복지부장관이 위탁한 업무"를 피고의 관장 업무로 규정하며, 국민건강보험법 제14조 제1항 제12호는 "그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따라 위탁받은 업무"를 피고의 관장 업무로 규정하고 있다. 이러한 각 관계 법령의 규정과 체계 등에 비추어 보면, 피고는 장기요양사업의 관리운영기관으로서 보건복지부장관으로부터 위 사업과 관련된 업무를 위탁받았고, 피고 이사장은 보건복지부장관의 위 임을 받아 장기요양급여비용의 가산기준, 지급절차와 방법 등에 관한 세부사항을 공고로써 정하였다고 봄이 타당하므로, 이 사건 공고가 위임 입법의 한계를 일탈하는 등의 위법이 있다고 볼 수는 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 나. 제1처분사유의 존부에 관한 판단 1) 원고 주장의 요지 가) 방문요양기관의 사회복지사가 수급자에게 제공하는 급여는 궁극적으로 수급자의 복지증진과 편 리성을 제고하기 위한 것이므로, 반드시 요양보호사의 급여제공시간에 수급자를 방문하여 욕구사정 등의 확인 업무를 수행하여야 하는 것은 아니다. 따라서 사회복지사 I, J이 요양보호사의 급여제공시간에 수급자를 방문하지 않았더라도 사회복지사 배치 가산기준을 충족하지 않았다고 볼 수는 없다. 나) 개정 전 고시와 달리 개정 후 고시 제58조 제2항은 방문요양기관의 사회복지사가 수급자 일부만을 방문하더라도 가산금을 지급하도록 규정하고 있다. 그럼에도 피고는 사회복지사 I, J이 수급자 수의 80% 이상의 가정을 방문하였는지 여부와 상관 없이 사회복지사 배치 가산금 전액을 환수 하였다. 2) 판단 가) 요양보호사의 급여제공시간 중 방문 여부 (1) 개정 전 고시 제4장 제5절 7.항의 위임을 받아 장기요양급여비용의 가산기준 등의 세부사항을 규정한 이 사건 공고 제4장 제5절 2.의 나항은 '방문요양기관에서 사회복지사 가산을 받고자 하면 가산대상이 되는 사회복지사는 다음 각 호를 수행하여야 한다'라고 규정하면서, 제1호에서 '수급자 가 원활한 서비스를 제공받을 수 있도록 모든 수급자에 대하여 급여제공시간 중에 매월 1회 이상 수 급자의 가정을 방문하여 욕구사정 및 요양보호사의 적정 서비스 제공 여부 확인 등의 업무를 수행하여야 한다'라고 규정한다. 또한 개정 후 고시 제57조 제1항은 방문요양기관의 사회복지사 가산기준에 관하여 '사회복지사가 매월 1회 이상 요양보호사의 급여제공시간 중에 모든 수급자의 가정을 방문하여 욕구사정 및 요양보호사의 적정 서비스 제공 여부 확인·기록 등의 업무를 수행한 경우에 가산한다'라고 규정한다. 위 각 규정의 문언과 사회복지사로 하여금 적정 수준의 방문요양급여가 제공되는지 여부를 확인할 수 있도록 함으로써 방문요양기관이 제공하는 요양급여의 질적 수준을 향상시키고자 하는 위 규정의 취지 등에 비추어 보면, 방문요양기관이 사회복지사의 배치에 따른 가산금을 지급받기 위해서는 그 사회복지사로 하여금 요양보호사의 '급여제공시간 중'에 방문하여 수급자의 욕구사정 및 요양보호사의 적정 서비스 제공 여부 등의 확인 업무를 수행하도록 하여야 한다고 봄이 타당하다. (2) 이에 비추어 살피건대, 을 제16, 18, 24호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 사회복지사 I는 2015. 2. 2.부터 2015. 7. 31.까지, 사회복지사 J은 2015. 9. 4.부터 현재까지 이 사건 센터의 방문요양기관 사회복지사로 신고되어 각 근무한 사실, ② I, J은 2015년 6월부터 2016년 8월까지 방문요양기관의 요양보호사가 수급자를 상대로 급여를 제공하는 시간 이전 또는 이후에 수급자를 방문하여 욕구사정 등의 확인 업무를 수행한 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 센터의 방문요양기관에 등록된 사회복지사 I, J은 위 해당 기간에 이 사건 공고 및 개정 후 고시가 - 1 0 - 규정한 사회복지사 배치 가산기준을 충족하지 못하였다고 보아야 하고, 원고가 제출한 갑 제23호증의 기재만으로는 이러한 인정을 뒤집기 부족하다. 나) 이 사건 제1처분 중 위법한 부분 (1) 한편, 개정 후 고시 제54조 제1항 단서에 의하면, 방문요양기관의 경우에는 관리책임자 1명을 두더라도 급여비용 가산을 받을 수 있고, 위 고시 제58조 제2항 제2호는 사회복지사 배치 가산금액의 산정을 위한 가산점수에 관하여 사회복지사가 수급자 수의 80% 이상의 가정을 방문하여 업무를 수행한 경우는 사회복지사 1인당 0.6점을 가산하여야 한다고 규정한다. (2) 앞서 든 증거 및 을 제12, 17호증의 각 기재에 따르면, ① 이 사건 센터의 방문요양기관에는 시설장 1명이 근무한 사실, ② 이 사건 센터의 방문요양기관 수급자수는 2016년 6월에 30명, 2016 년 7월에 33명인 사실, ③ 위 방문요양기관의 사회복지사 J이 요양보호사의 급여제공시간에 가정을 방문하지 않은 수급자의 수는 2016년 6월 및 같은 해 7월에 각 6명씩인 사실, ④ 피고는 이 사건 센터의 방문요양기관에 인정된 사회복지사 가산점수 1.2점을 모두 취소한 다음, 원고가 피고로부터 2015년 6월부터 2016년 8월까지 수령한 사회복지사 배치 가산금 13,742,590원을 환수하는 처분을 한 사실을 인정할 수 있다. (3) 위 인정 사실을 앞서 본 관계 법령의 규정에 비추어 보면, 사회복지사 J은 2016년 6월에는 80%(= 방문한 수급자의 수 24명 ÷ 해당 월의 전체 수급자의 수 30명), 2016년 7월에는 81.82%(= 방문한 수급자의 수 27명 : 해당 월의 전체 수급자의 수 33명, 소수점 셋째 자리 반올 림)의 수급자 가정을 방문함으로써 2016년 6월 및 같은 해 7월에 수급자의 수의 80% 이상의 가정을 요양보호사의 급여제공시간에 방문하여 업무를 수행하였으므로, 원고는 J에 관한 사회복지사 배치 가산으로서 0.6점을 가산할 수 있다고 봄이 타당하다. 그럼에도 피고는 원고의 2016년 6월 및 같은 해 7월의 사회복지사 배치 가산점수 1.2점을 모두 취소하고 그에 따른 가산금을 모두 환수하 였으니, 이 사건 제1처분 중 피고가 2016년 6월 및 같은 해 7월에 관하여 사회복지사 배치 가산금을 환수한 부분은 개정 후 고시 제54조 제1항, 제58조 제2항 제2호를 위반한 것으로 위법하다고 보아야 한다. 다) 소결론 피고가 이 사건 제1처분으로써 원고로부터 환수한 13,742,580원 중 2016년 6월 및 같은 해 7월 - 1 1 - 의 사회복지사 배치 가산점수를 0.6점으로 계산할 경우에 원고가 정당하게 수령할 사회복지사 배치 가산금액이 얼마인지 여부 등을 특정할 수 있는 자료가 부족하므로, 제1처분사유와 관련된 환수처분은 전부 취소될 수밖에 없다. 따라서 이 사건 제1처분은 전부 취소되어야 한다. 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다. 다. 제2-1처분사유의 존부에 관한 판단 1) 원고 주장의 요지 수급자 K는 2014년 2월부터 2016년 5월까지 매주 일요일에 주·야간보호서비스를 받기로 약정하 였음에도 수급자 본인의 사정으로 인하여 이를 매주 이용하지 않았고, 2015년 2월에는 월 1회 이 상 일요일에 주·야간보호서비스를 받았다. 따라서 원고가 수급자 K에 대한 주·야간보호서비스 및 이동서비스의 제공 일수와 횟수를 늘려서 급여비용을 청구하였다고 볼 수 없고, 설령 그렇지 않더 라도 원고는 적어도 수급자의 사정으로 이용하지 않은 경우에 지급되는 주·야간보호서비스의 '미이용 급여비용'만큼은 정당하게 수령한 것이므로, 이와 다른 전제에서 행해진 이 부분 환수처분은 위 법하다. 2) 판단 가)을 제4, 5, 9, 19, 23호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 이 사건 센터 중 주·야간보호기관의 수급자 K는 한 달에 1차례 정도 주·야간보호서비스를 제공받은 사실, ② K의 거주지는 이 사건 센터에서 약 500m 정도의 거리에 위치하였고, 이에 K는 주로 걸어서 이 사건 센터를 다닌 사실, ③ 원고는 피고에 2014. 2. 9.부터 2016. 5. 29.까지 수급자 K에게 대체로 월 3회씩 주·야간보호서비스 및 이동서비스를 각 제공하였다는 내용으로 신고한 사실을 인정할 수 있으므로, 특별한 사정이 없는 한 원고가 수급자 K에 대한 주·야간보호서비스 및 이동서비스의 각 일수 및 횟수를 늘려서 급여비용을 청구하였다는 내용의 제2-1처분사유는 인정된다. 나) 또한 개정 전 고시 제4장 제2절 5. 마. 1)항 및 개정 후 고시 제32조 제3항 제1호는 미이용일에 대한 급여비용은 '월 15일 이상 급여계약을 체결한 후 수급자'에 한하여 지급한다고 규정하는바, 수 급자 K가 이 사건 센터와 사이에 월 15일 이상 이용하는 내용의 급여계약을 체결하였다는 사실을 뒷받침하는 마땅한 자료를 찾기 어려운 이상, 원고 주장과 같이 K가 한 달에 1차례 정도만 주·야간보호서비스를 이용하였더라도 이것이 수급자의 사정으로 인한 것으로서 원고가 피고로부터 '미이용 - 1 2 - 급여비용'을 수령할 수 있다고 보기는 어렵다. 다) 한편, 앞서 든 증거와 갑 제8호증의 기재에 따르면, K는 2015. 2. 8. 및 같은 달 22일에 이 사건 센터에서 주·야간보호서비스를 받은 사실, 원고는 위 각 해당일 이틀에 한하여 K에게 주·야간보호서비스를 제공한 것으로 93,760원<각주4>의 급여비용을 청구한 사실(을 제19호증)이 인정되므로, 피고가 들고 있는 사정과 제출된 증거만으로는 원고가 2015년 2월의 주·야간보호서비스에 관 한 급여비용 93,760원을 허위로 청구하였음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 라) 따라서 이 사건 제2-1처분 중 위 93,760원 부분은 위법하여 취소되어야 한다. 이를 지적하는 취지의 원고 주장은 위 인정 범위 내에서 이유 있다. 라. 제2-2처분사유의 존부에 관한 판단 1) 원고 주장의 요지 개정 전후의 각 고시 규정에 따르면, 주·야간보호기관이 이동서비스비를 가산받기 위해서는 수급자 가 가정에서 장기요양기관으로 이동할 경우에 '시장·군수·구청장에게 신고된 차량을 이용'하면 충분 하고, 반대로 장기요양기관에서 수급자의 가정으로 이동할 경우까지 반드시 신고된 차량을 이용할 필요는 없다. 또한 수급자 M, L는 본인과 보호자가 이 사건 센터에서 수급자의 가정으로 걸어서 귀 가하기를 요청하였고, 원고는 그 요구에 응하여 요양보호사의 동행하에 수급자를 도보로 귀가할 수 있도록 하였다. 따라서 원고는 수급자 측의 개별적인 요구사항을 반영하여 이 사건 센터에서 각 가정까지 수급자에 대한 이동서비스를 제공한 것이므로, 단지 신고된 차량을 이용하지 않았다는 사정만으로 주·야간보호기관의 이동서비스비를 부당하게 수령하였다고 볼 수 없다. 2) 판단 가) 개정 전 고시 제4장 제2절 5.의 사.항 및 개정 후 고시 제34조 제1항에 따르면, '이동서비스비는 주·야간보호급여를 이용하는 수급자 중 시장·군수·구청장에게 신고된 차량을 이용하여 수급자 가정에서 장기요양기관으로 이동하거나 장기요양기관에서 수급자 가정까지 이동서비스를 제공한 경우 그 수급자에 대하여 가산한다'라고 규정한다. 나) 위 규정의 문언과 주·야간보호기관에 대한 이동서비스비의 급여비용 가산은 위 기관이 수급자를 위한 이동서비스 제공에 이용한 차량 유지 등에 소요된 비용을 보상하는 차원에서 행해지는 점 - 1 3 - 등에 비추어 보면, 주·야간보호기관이 피고로부터 이동서비스비를 적법하게 수령하기 위해서는 수 급자의 가정에서 이 사건 센터로 이동하는 경우뿐 아니라, 이 사건 센터에서 수급자의 가정까지 이 동하는 경우 또한 '신고된 차량을 이용'하여야 한다고 봄이 타당하고, 수급자 본인 또는 보호자가 도보로 이동서비스 제공을 요청하였다는 사정만으로 이와 달리 볼 것은 아니다. 나아가 주·야간보호기관의 요양보호사가 수급자와 동행하여 기관에서 가정까지의 이동을 도울 경우, 이동에 소요되는 시간까지 요양보호사의 근무시간에 산입될 것이어서 별도의 비용이 발생하지 않는데다가, 그 시간 동안 기관 내에서 근무하게 되는 요양보호사의 수가 줄어들게 되므로, 위와 같은 이동 방법은 수급자의 요구에 따른 것이더라도 이동서비스비의 지급 요건에 해당한다고 볼 수 없고 바람직한 방법이라고도 하기 어렵다. 다) 그런데 앞서 든 증거, 을 제6, 7, 20호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 원고는 수급자 M에게 2014. 2. 5.부터 2016. 8. 31.까지 신고된 차량을 이용한 이동서비스를 제공하지 않았음에도 총 600일의 왕복 이동서비스 급여비용을 청구한 사실, ② 수급자 L에게는 2015. 7. 6. 부터 같은 해 10. 31.까지, 2016. 4. 1.부터 같은 해 8. 31.까지 L의 가정에서 이 사건 센터로 이 동하는 경우에만 신고된 차량을 이용하여 이동서비스를 제공하고, 이 사건 센터에서 L의 가정으로 이동한 경우에는 신고된 차량을 이용한 이동서비스를 제공하지 않았음에도 총 218일의 왕복 이동서비스 급여비용을 청구한 사실을 인정할 수 있으므로, 피고가 수급자 M에 관한 총 600일의 이동서비스 급여비용 및 수급자 L에 관한 총 218일의 편도 이동서비스 급여비용을 각 환수한 처분은 적법하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 마. 제2-3처분사유의 존부에 관한 판단 1) 원고 주장의 요지 가) 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 센터의 주·야간보호기관에서 근무한 간호사 등은 월 기준 근무시간을 초과하여 근무하였으므로, 인력추가배치 가산기준을 충족한다. (1) 간호사 N은 2014년 3월부터 이 사건 센터의 방문요양기관의 간호사로 일하기 시작하여 2014 년 10월부터 주·야간보호기관의 간호업무를 병행하였고, 2016년 6월경부터는 주·야간보호기관의 간호업무를 전담하였다. (2) 간호조무사 O은 2014년 6월부터 같은 해 9월까지 이 사건 센터의 주·야간보호기관 및 방문요 - 1 4 - 양기관의 각 수급자를 상대로 간호, 간호상담 등 전체적인 관리업무를 수행하였다. (3) P은 2014년 3월부터 2015년 1월까지, I는 2015년 2월부터 같은 해 7월까지, J은 2015년 7 월부터 같은 해 9월까지 각 이 사건 센터의 방문요양기관 사회복지사로 각 근무하였고, 원고의 행정상 착오로 위 사회복지사들을 위 각 기간에 주·야간보호기관의 사회복지사로 등록하였을 뿐이다. (4) 요양보호사 Q은 2014년 7월 한 달간 근무하였다. (5) 조리원 R는 그 업무특성상 점심시간에 휴게시간을 부여하기 어려운 관계로 업무시간 후에 휴게시간을 갖도록 구두로 합의하였으므로 R의 근무시간은 월 기준 근무시간에 미달하지 않고, 설사 R 가 월 기준 근무시간을 충족하지 못하였더라도 원고는 이 사건 공고 제5절 5항 및 개정 후 고시 제61조에 따라 R에 관한 필요수 인력배치 가산금을 수령할 수 있다. 나) 2015. 12. 31. 이전까지는 신고된 내용대로 사회복지사가 요양기관에서 근무하여야 한다는 내 용의 규정이 존재하지 않았고, 방문요양기관 및 주·야간보호기관의 각 사회복지사 인력추가배치 가산금은 거의 동일하며, 이 사건 센터는 방문요양기관과 주·야간보호기관의 각 배치 인력을 겸직하 게 할 수 있으므로, 실제로 간호사(간호조무사) 또는 사회복지사의 각 업무를 수행하였음에도 등록 한 기관이 다르다는 사정만으로 인력 추가배치 가산기준을 위반하였다고 할 수는 없다. 다) 피고는 2015년 7월부터 같은 해 9월까지 기간에 원고가 수령한 사회복지사 I, J이 방문요양기관의 사회복지사임을 전제로 원고로부터 사회복지사 추가배치 가산금을 환수하면서, 이와 동시에 같은 기간 주·야간보호기관의 사회복지사 인력추가배치 가산기준을 위반하였다는 이유로 위 사회복지사에 관하여 원고가 수령한 인력추가배치 가산금을 중복하여 환수하였다. 2) 판단 가) 관련 법리 노인장기요양보험법 제31조 제2항은 "제1항에 따라 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다."라고 규정하고, 이에 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 노인복지법 제38조에 따른 재가노인복지시설을 장기요양기관으로 지정받으려면 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한 다고 규정한다. 그리고 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따르면, 이용자 10명 이상인 주·야간보호기관의 경우 시설장 1명, 사회복지사 1명 이상, 간호사 또는 간호조무사 1명 이상을 필수적으로 배 - 1 5 - 치하도록 규정한다.<각주5> 노인장기요양보험법 제39조 제3항 및 노인장기요양보험법 시행규칙 제32조의 각 위임을 받아 재가급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등을 규정한 개정 전 고시 제4장 제5절 1.의 가항은 '주·야간보호기관이 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 및 제24조에 의한 인력배치기준에 비하여 종사 자를 추가로 1명 이상 배치하여 운영한 경우, 해당 월의 수급자 전원에 대하여 가산한다'라고 규정하고, 위 고시 제4장 제5절 7.항의 위임을 받은 이 사건 공고 제4장 제3절 4.의 가항은 "기관유형별 ·직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 및 제24조와 같이 적용한다."라고 규정하며, 4. 나. 1)항은 인력배치기준 충족 여부의 확인을 위한 근무인원 계산에 관하여 "근무인원은 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고한 인력 중 신고한 직종으로 해당 장기요양기관에서 근무하는 직원의 수를 말한다."라고 규정한다. 그리고 이 사건 공고 제4장 제5절 2.의 가항은 사회복지사 추가배치 가산의 적용 기준에 관하여 '주·야간보호기관은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 및 제24조에 따른 직원 배치기준 외에 필요수 인력을 직종별로 1명 이상 배 치한 경우에 한하여 적용한다'라고 규정한다. 또한 개정 후 고시 제48조는 "급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력 배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 및 제24조에 따르며, 계산한 결과 소수점 이하는 반 올림한다."라고 규정하고, 제50조 제1항은 "급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원은 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고한 인력 중 해당 장기요양기관에서 신고 당시 기재한 직종으로 근무하는 직원을 말한다."라고 규정한다. 그리고 위 고시 제53조에서는 주·야간보호기관의 급여비용 가산의 유형으로 '인력추가배치', '간호사배치', '필요수 인력배치' 등을 규정하며, 제54조 제1항은 "급여비용 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력 배치기준을 충족하여야 한다."라고 규정한다. 이와 같은 관계 법령의 각 규정의 문언과 체계, 인력추가배치 가산금 제도는 양질의 요양급여 제공 이라는 목적 달성을 위해 요양기관이 되도록 배치의무인력 이상의 인력을 배치하는 것을 유도하고 자 하는 데에 그 목적과 취지가 있는 점 등에 비추어 보면, 주·야간보호기관이 간호사(간호조무사), 사회복지사, 조리원 등의 인력추가배치 가산금을 수령하기 위해서는 우선적으로 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조, 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 인력배치기준을 충족하여야 하고, 그 - 1 6 - 인력배치기준 중 어느 하나라도 충족하지 못하였다면 간호사 간호조무사), 사회복지사, 조리원 등 의 인력추가배치 가산기준 역시 충족하지 못한 것으로 보아야 하며, 그 가산을 위한 근무인원의 계산은 해당 인력이 신고된 기관에서 신고 당시 기재한 직종으로 실제로 근무한 것을 전제로 한다고 봄이 타당하다. 나) 구체적 판단 위 법리에 비추어 이 사건에서 문제되는 각 인력에 관하여 아래에서 살핀다. (1) 간호사 N에 관하여 갑 제20호증, 을 제6, 8, 9, 22, 24호증의 각 기재, 제1심 증인 N의 증언과 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 간호사 N은 2014. 4. 1. 이 사건 센터에 입사하여 2014년 9월경까지 이 사건 센터 방문요양기관의 간호사로 근무하고, 2014년 10월경부터 2016년 3월경까지는 주·야간보호기관의 간 호사로 하루에 4시간 30분 정도 근무하였으며, 2016년 4월경부터는 같은 기관에서 간호사로 근무 하며 오전 9시에 출근하여 오후 4시 30분에 퇴근한 사실, ② 이 사건 센터의 주·야간보호기관에 2014년 2월부터 같은 해 3월까지는 간호조무사 U, 2014년 3월부터 같은 해 5월까지는 간호사 F 이 각 근무한 사실, ③ 원고는 N을 2014년 4월부터 2016년 3월까지 이 사건 센터의 주·야간보호기관 간호사로 등록하고 월 160시간 이상 근무한 것으로 신고한 사실을 인정할 수 있다(이에 반하는 갑 제9, 10, 25호증의 각 기재는 믿지 아니한다)<각주6>. 위 인정 사실에 의하면, 간호사 N은 2014년 4월부터 2014년 9월까지 원고에 의하여 신고된 바와 같이 주·야간보호기관의 간호사로 근무한 적이 없고, 이후 2014년 10월부터 2016년 3월까지의 최대 월 근무시간은 99시간으로 인력배치기준의 근무인원 산정에 필요한 이 사건 공고 제4장 제3절 4.의 가항 및 개정 후 고시 제49조, 제51조 제1항의 월 기준 근무시간에 미달하므로, 이 사건 센터의 주·야간보호기관은 2014년 4월부터 2014년 9월까지 실제로 근무하지 않은 간호사 N에 대한 인력추가배치 가산기준을 충족하지 못하였고, 그 이후인 2014년 10월부터 2016년 3월까지는 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따른 주·야간보호기관의 인력 배치기준을 충족하지 못함으로써 그 결과 인력 추가배치 가산기준 역시 갖추지 못하였다고 봄이 타당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (2) 간호조무사 O에 관하여 - 1 7 - 앞서 든 증거, 을 제5호증의 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 원고는 간호조무사 O이 2013. 3. 5. 이 사건 센터의 주·야간보호기관 간호조무사로 입사하고 2014. 9. 11. 퇴직한 것으로 신고한 사실,0은 신고된 것과 달리 실제로 위 기관에서 근무하지 않은 사실이 인정되므로, 이 2014 년 6월부터 같은 해 9월까지 이 사건 센터의 주·야간보호기관 간호조무사로 근무하지 않았다는 이 부분 처분사유는 적법하다. 이에 대하여 원고는, O은 2014년 6월부터 같은 해 9월까지 이 사건 센터의 방문요양기관에서 근무 하며 그 무렵 주·야간보호기관의 시설장으로 근무하게 된 F에게 기관 운영의 노하우를 전수하는 등 으로 실제로 근무하였다는 취지로 주장하나, 앞서 든 증거에 의하면 원고는 O을 이 사건 센터의 방문요양기관 간호조무사로 신고한 바 없고, 달리 O이 방문요양기관에서 간호조무사의 업무를 수행 함과 동시에 주·야간보호기관의 운영 노하우를 전수하였다는 원고의 주장을 뒷받침할 만한 마땅한 자료가 없다. 따라서 O을 이 사건 센터의 주·야간보호기관 간호조무사로 근무하였다고 볼 수 없고, 나아가 앞서 본 바와 같이 O이 이 사건 센터의 각 기관 어디에서도 실제로 근무하였다고 볼 만한 자료를 마땅히 찾기 어려운 이상, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항, 노인복지법 시행규칙 [별표 9]의 제6호가 규정하는 겸직 특례가 적용될 여지도 없다. 그러므로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (3) 사회복지사 P, I, J에 관하여 앞서 든 증거에 의하면, ① 원고는 ㉠ P을 2014. 2. 1.부터 2014. 3. 9.까지는 이 사건 센터의 주· 야간보호기관 보조원(운전사)으로, 2014. 3. 10.부터 2015. 2. 3.까지 같은 기관의 사회복지사로 각 신고하였고, ㉡ 2015. 2. 23.부터 2015. 7. 31.까지 I를, ㉢ 2015. 7. 28.부터 2015. 9. 3. 까지 J을 위 주·야간보호기관의 사회복지사로 각 신고한 사실, ② 그런데 P, I, J은 신고된 바와 달리 이 사건 센터의 방문요양기관에서 사회복지사로 근무하였고, 주·야간보호기관에서는 실제로 근무하지 않은 사실이 인정되므로, 원고가 P, I, J을 위 각 해당 기간 보조원(운전사) 또는 사회복지사의 인력추가배치 가산금을 부당하게 수령하였다는 이유로 각 가산금을 환수한 이 부분 처분은 적법하다. 또한 주·야간보호기관 및 방문요양기관의 각 사회복지사가 수행하는 업무의 내용은 서로 다를 뿐 아니라, 이 사건 공고 및 개정 후 고시는 '신고된 기관'의 '신고된 직종'으로 실제로 근무하였음을 전 - 1 8 - 제로 인력배치기준의 충족 여부를 확인하도록 규정하고 있으므로, 설령 원고가 P, I, J을 실제 근무 내용과 다르게 행정상의 착오로 주·야간보호기관의 사회복지사로 신고하였고, 주·야간보호기관 및 방문요양기관의 사회복지사 추가배치 가산금이 거의 동일하다는 사정만으로 주·야간보호기관의 인력추가배치 가산기준을 충족하였다고 볼 것은 아니다. 한편, 이 부분 처분사유 중 2015년 7월부터 같은 해 9월까지의 I, J에 관한 인력 추가배치 가산금 환수처분 부분은 I, J이 위 기간에 실제로 주·야간보호기관 사회복지사로 근무하지 않았음에도 주· 야간보호기관의 사회복지사로 신고하여 사회복지사 인력추가배치 가산금을 부당하게 수령하였다는 것인 반면, 앞에서 본 제1처분사유 중 위 기간의 인력추가배치 가산금 환수처분<각주7> 부분은 I, J 이 '요양보호사의 급여제공시간 중'에 수급자의 가정을 방문하지 않았음에도 사회복지사 배치 가산기준을 충족한 것으로 신고하여 그 가산금을 부당하게 수령하였다는 것이므로, 위 각 처분사유가 서로 양립할 수 없거나 중복하여 환수되었다고 볼 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (4) 요양보호사 Q에 관하여 앞서 든 증거에 의하면, ① 원고는 요양보호사 Q이 2014. 7. 1.부터 2014. 12. 19.까지 이 사건 센터의 주·야간보호기관 요양보호사로 근무한 것으로 신고한 사실, ② 이 사건 센터의 주·야간보호기관에서 2013년 10월부터 2016년 8월까지 요양보호사로 근무한 V은 남양주시의 현장조사 당시 함께 근무한 요양보호사로 Q을 언급하지 않은 사실을 인정할 수 있으므로, Q이 2014년 7월에 위 기관에서 근무하지 않았음에도 요양보호사 인력추가배치 가산금을 부당하게 수령하였다는 이유로 그 해당 가산금을 환수한 피고의 처분은 적법하고, 원고가 내세우는 사정 등만으로는 이러한 인정을 뒤집기에 부족하다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (5) 조리원 R에 관하여 앞서 든 증거와 을 제21호증의 기재, 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 조리원 R는 이 사건 센터의 주·야간보호기관에서 2014년 2월부터 2015년 2월까지 하루 5시간씩 주 6일 근무하고, 2015년 3 월부터 2016년 8월까지는 하루 5시간씩 주 5일 근무한 사실, ② 원고는 2014년 6월부터 2016년 2월까지 이 사건 센터의 주·야간보호기관에서 근무하는 간호사 또는 간호조무사로 N과 O만을 각 신고한 사실, ③ 이에 피고는, ㉠ 2014년 2월부터 같은 해 5월까지는 R의 근무시간이 월 기준 근무 - 1 9 - 시간에 미달한다는 이유로 조리원 가산점수를 0.5점으로 계산하여 원고가 신고한 가산점수와의 차 액 부분을 환수하고, ㉡ 2014년 6월부터 2016년 3월까지는 주·야간보호기관의 간호사 배치 현황 이 인력 배치기준에 미달하였다는 이유로 조리원에 대한 필요수 인력배치 가산금 전액을 환수한 사실 등을 인정할 수 있다. 위 인정 사실을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, R의 2014년 2월부터 2014년 5월까지 기간의 월 근무시간은 이 사건 공고가 정한 월 기준 근무시간에 미달하므로, 원고는 위 기간에 조리원에 관한 필요수 인력배치 가산기준을 충족하지 못하였다. 나아가 2014년 6월부터는 이 사건 센터의 주·야간보호기관에 필수적으로 배치되어야 할 인력인 간호사 또는 간호조무사 1명 이상이 배치되지 않음 으로써 인력배치기준을 위반하였으므로, 원고는 R의 월 근무시간에 관계없이 R에 관한 필요수 인력배치 가산금을 수령할 수 없다. 따라서 원고가 조리원에 대한 필요수 인력배치 가산기준을 충족하지 못하였음에도 이와 관련된 가산금을 부당하게 수령하였다는 이유로 그 해당 가산금을 환수한 피고의 처분은 적법하다. 또한 구 근로기준법<각주8> 제59조 제4호 및 구 근로기준법 시행령<각주9> 제32조는 사용자가 근 로자대표와 '서면 합의'를 한 경우에 휴게시간을 변경할 수 있도록 휴게시간의 특례를 규정하고 있 는데, 원고가 R와 사이에 당초 근로계약과 달리 업무시간 이후에 휴게시간을 갖도록 서면으로 합의하였다는 사정을 뒷받침하는 충분한 증거가 없으므로(원고 주장에 따르더라도 업무특성을 반영하여 업무시간 이후에 휴게시간을 갖기로 구두로써 합의하였다는 것에 불과하다), 점심시간도 근무시간에 포함하여 월 기준 근무시간을 충족하였는지 여부를 따져야 할 것은 아니다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (6) 소결 이 사건 센터의 주·야간보호기관이 이 사건 공고 또는 개정 후 고시가 규정한 주·야간보호기관의 인력 추가배치 또는 필요수 인력배치 가산기준을 충족하지 못하였다는 이유로 행해진 이 부분 환수처분은 적법하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 모두 이유 없다. 바. 제2-4처분사유의 존부에 관한 판단 1) 원고 주장의 요지 간호사 N은 2016년 3월에 이 사건 센터의 방문요양기관 및 주·야간보호기관의 간호업무를 병행하 - 2 0 - 는 등으로 월 근무시간이 160시간을 초과한다. 따라서 이와 다른 전제에서 주·야간보호기관의 인력 배치기준을 위반하였다는 이유로 이루어진 이 부분 처분은 위법하다. 2) 판단 간호사 N의 2014년 10월부터 2016년 3월까지 최대 월 근무시간은 99시간으로 인력 배치기준의 근무인원 산정에 필요한 이 사건 공고 제4장 제3절 4.의 가항 및 개정 후 고시 제49조, 제51조 제1항의 월 기준 근무시간에 미달하였음은 앞에서 이미 살핀 바와 같으므로, 이 사건 센터의 주·야간보호기관은 2016년 3월에 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조, 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 인력배치기준을 충족하지 못하였다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 사. 재량권 일탈·남용 여부 1) 원고 주장의 요지 원고는 이전에 요양급여비용의 부당 청구 등과 같은 위반행위를 한 적이 없고, 고의로 부당하게 요양급여비용을 청구한 것도 아니며, 일부 처분사유와 관련하여서는 수급자의 편의를 도모하는 차원에서 요양급여를 제공한 후 이에 관한 급여비용을 청구하였다. 이에 비추어 보면, 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익과 원고가 입게 되는 불이익 간의 균형이 현저히 일탈하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 그 권한을 남용한 것으로서 위법하다. 2) 판단 노인장기요양보험법 제43조 제1항은 "공단은 장기요양급여를 받은 자 또는 장기요양급여비용을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 장기요양급여 또는 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다."라고 규정하면서, 그 사유로 제3호에서 "제37조 제1항 제4호·제3항 제3호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우" 또 는 제4호로 "그 밖에 이 법의 원인 없이 공단으로부터 장기요양급여를 받거나 장기요양급여비용을 지급받은 경우"를 규정하고 있다. 이와 같은 노인장기요양보험법 제43조 제1항의 규정 형식과 이에 따른 환수처분이 부당하게 장기요양급여비용이 지급된 경우 이를 전부 원상회복하고자 하는 취지인 점 등에 비추어 보면, 위 규정에 따른 환수처분은 그 징수 여부나 범위를 피고가 임의로 결정할 수 없는 '기속행위'에 해당하므 - 2 1 - 로, 이 사건 처분의 법적 성격이 '재량행위'임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 받아들일 수 없다. 아. 소결론 이 사건 처분 중 제1처분사유는 일부 인정되지 아니하나, 그 일부만을 특정할 자료가 없어 그 전부를 취소할 수밖에 없고, 제2-1처분사유는 그중 2015년 2월의 주·야간보호급여 부분은 인정되지 아 니하므로, 이 사건 처분 중 위와 같이 그 처분사유를 인정하기 부족하여 위법한 부분을 제외한 나머지 122,105,800원[= 135,942,140원 - (제1처분사유 전액 13,742,580원 + 제2-1처분사유 중 93,760원)]의 환수처분을 초과하는 부분은 위법하여 취소되어야 한다. 따라서 원고의 주장은 위 인정 범위 내에서 이유 있다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것이다. 그럼에도 제1심 판결은 이 사건 소를 각하하여 부당하므로, 원고의 항소를 일부 받아들여 제1심 판결 중 일부를 취소하고 이 사건 처분 중 일부를 취소하되(이 사건에 관하여 본안판결을 할 수 있을 정도로 심리가 되었다고 인정되므로, 제1심 법원으로 환송하지 아니하고 이 부분에 관하여 본안판결을 한다), 나머지 부분에 관하여는 원고만이 항소한 이 사건에서 원고에게 불이익하게 변경할 수 없으므로, 원고의 나머지 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 박형남(재판장) 정재오 이숙연

- 2 2 - - 2 3 - - 2 4 - - 2 5 - - 2 6 - - 2 7 - - 2 8 - - 2 9 - - 3 0 - - 3 1 - - 3 2 - - 3 3 - - 3 4 - - 3 5 - - 3 6 - - 3 7 - - 3 8 - 각주1: 보건복지부 공고 제2014-163호, 이하 '이 사건 공고'라 한다. 각주2: 2014. 6. 26. 보건복지부 고시 제2014-97호로 개정된 것, 이하 '개정 전 고시'라고 한다. 각주3: 2015. 11. 25. 보건복지부 고시 제2015-202호로 개정된 것, 이하 '개정 후 고시'라고 한다. 각주4: 1회 서비스 제공 급여비용 46,880원 × 2회 각주5: 기존에는 조리원, 보조원(운전사)의 필수배치 인원이 '필요수'였다가, 2016. 8. 31. '1명'으로 개정되었다. 각주6: 원고는 현장조사 당시 작성된 확인서 또는 문답서(을 제3 내지 9호증)는 강압적인 분위기에서 작성된 것으로 증거가치가 낮다는 취지로도 주장하나, 행정청이 현장조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반 사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되 었거나 또는 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 증명자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없는바(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 등 참조), 원고가 내세우는 사정 및 제출된 증거만으로는 위 각 확인서 또는 문답서가 그 의사에 반하여 강제로 작성되었다거 나 내용이 미비하다고 보기 어렵다. 따라서 이에 관한 원고의 주장을 받아들일 수 없다. 각주7: 피고가 이와 관련하여 환수한 가산금은 2015년 7월의 방문요양기관 사회복지사 배치 가산금 1,156,280 원이다. 각주8: 2018. 3. 20. 법률 제15513호로 개정되기 전의 것을 말한다. - 3 9 - 각주9: 2018. 6. 29. 대통령령 제29010호로 개정되기 전의 것을 말한다. - 4 0 -