개선명령 처분 취소

서울고등법원 제 1 0 행 정 부 판결 사건 2020누62510 개선명령 처분 취소 원고,항소인 재단법인 A 소송대리인 변호사 박병철 피고,피항소인 인천광역시 서구청장 제1심판결 인천지방법원 2020. 10. 29. 선고 2020구합51338 판결 변론종결 2021. 6. 4. 판결선고 2021. 7. 16.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2019. 8. 14. 원고에 대하여 한 개선명령 처분을 취소한다.

1. 제1심판결의 인용 이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 판결의 이유는, 아래와 같이 고쳐 쓰는 부분과 원고가 당심에서 강조하거나 추가로 주장하는 사항에 관하여 아래에서 추가로 판단하는 부분 외에는 제1심판결의 이 유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다(그 밖에 원고가 당심에서 주장하는 내용은 원고가 제1심에서 주장한 내용과 크게 다르지 아니하고, 제 1심 및 당심에 제출된 증거들을 모두 살펴보더라도 원고의 이러한 주장을 배척한 제1심법원의 사실 인정과 판단은 정당하다). [고쳐 쓰는 부분] ○ 제1심판결 2면 3 내지 5행을 다음과 같이 고친다. 가. 원고는 2011. 2. 21. 주민복지타운 조성을 통한 매립지 주변 지역주민에 대한 복리 증진사업 등을 목적으로 설립된 재단법인으로, 2015. 7. 16. ‘노인복지법 제31조에 의거한 노인생활시설인 노인요양시설 사업’ 등을 그 목적으로 추가하고, 2016. 8.경부터 인천 서구 B 소재 C요양센터(이 하 ‘이 사건 센터’라 한다)를 운영하고 있다. 이 사건 센터는 노인복지법상 노인의료복지시설(노인요양시설)이자 사회복지시설로서, 2016. 8. 9. 인천광역시 서구청장으로부터 장기요양기관으로 지 정받았다. ○ 제1심판결 2면 6행의 “피고 소속”을 “원고 소속”으로 고친다. ○ 제1심판결 2면 9행의 “피고에게”를 “원고에게”로 고친다. ○ 제1심판결 2면 아래로부터 7행의 “갑 제3”을 “갑 제2”로 고친다. ○ 제1심판결 3면 1행의 “H와”를 “F와”로 고친다. ○ 제1심판결 5면 1행의 “지나져”를 “지나쳐”로 고친다. ○ 제1심판결 5면 5행의 “함게”를 “함께”로 고친다. ○ 제1심판결 6면 1행부터 9행까지를 다음과 같이 고친다. 이러한 법리를 토대로 앞서 든 증거들과 을 제3호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정들을 모두 고려하더라도 이 사건 처분이 노인 복리 증진 등의 목적에 비추어 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈 남용한 것이라고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다. ① 요양보호사 F의 행위는 특별한 사유 없이 피해노인의 이동을 제한하고 피해노인을 정서적으로 학대한 것으로, 그 부당행위의 정도가 결코 경미하다고 볼 수 없다. ② 원고는 이미 2018. 6. 1. ‘CCTV자료 확인 중 가림막 미사용(요양보호사가 복도에서 입소노인의 기저귀 케어 할 때)’을 처분이유로 하여 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호에 따라 개선명령 (직원 교육 및 향후 방지 대책 제출 등)의 행정처분을 받은 바 있다. 그럼에도 피고는 이 사건 처분 과 관련하여 원고에게 사회복지사업법 제40조 제1항 제4호, 제3항, 사회복지사업법 시행규칙 제26조의2 [별표 4] 2. 개별기준 중 4의 라.목을 적용함에 있어, “1차 위반”의 기준을 적용한 것으로 보 인다. ③ 개선명령은 사회복지사업법 제40조 제1항에서 정한 제재처분 중 가장 낮은 수준의 제재처분이 다. ④ 이 사건 처분은 원고에게 ‘종사자 교육 실시 등 향후 방지 대책 수립’을 명하는 것이어서 그 자체 로는 별다른 불이익이 없고, 원고가 이 사건 처분의 존재로 인하여 향후 시설급여 장기요양기관 정 기평가, 장기요양기관 지정의 유효기간 경과 후 지정 갱신 등에서 불이익이 입을 가능성이 있다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 처분 자체에 재량권의 일탈 남용의 위법이 있다고 볼 수는 없다. ○ 제1심판결의 별지를 이 판결의 별지로 교체한다. [추가로 판단하는 부분] 가. 원고의 주장 요지 노인요양시설에서 학대사건이 발생할 경우 사회복지사업법의 특별법인 구 노인장기요양보험법 (2020. 3. 31. 법률 제17173호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘노인장기요양보험법’이라 한다) 제37조 제1항 제6호를 적용하여 행정처분을 하여야 하고, 위 제6호는 그 단서에서 “다만, 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않은 경우는 제외한다.”라고 규정하여 행정처분 면책조항<각주1>을 두고 있는데, 피고가 원고에게 사회복지사업법을 적용함으로써 위 면책조항의 적용을 받을 수 있는 기회를 박탈하였으므로, 원고는 위 면책조항을 유추적용하여 면책되어야 한다. 나. 판단 살피건대, 다음과 같은 이유로 피고가 원고에게 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 단서의 행정처분 면책조항을 유추적용하여야 한다고 보기 어렵고, 설령 위 면책조항의 유추적용이 가능하 다고 하더라도 피고가 원고를 면책하지 않고 이 사건 처분을 한 것에 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고의 위 주장은 이유 없다. ① 사회복지사업법은 사회복지사업에 관한 기본적 사항을 규정함을 목적으로 하는 법률이고, 위 사회복지사업 중의 하나로 노인복지법에 따른 복지사업이 포함되는 반면에, 노인장기요양보험법은 고 령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인등에게 제공하는 신체활 동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정함을 목적으로 하는 법률인 점, 노인복지법은 노인복지법 제35조 제2항에 따라 노인의료복지시설(노인요양시설)의 설치신고를 한 경우 사회복지사업법 제34조 제2항에 따른 사회복지시설 설치신고를 한 것으로 보나(노인복지법 제31조의2), 노인장기요양보험법은 ‘시설급여<각주2>를 제공하는 장기요양기관을 운영하기 위하여 보건 복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어 소재지를 관할 구역으로 하여 구청장 등으로부터 장기요양기관의 지정을 받아야 한다’고 정하고 있는 점(노인장기요양보험법 제31조) 등에 비추어, 사회복지사업법과 노인장기요양보험법이 일반법과 특별법의 관계에 있다고 볼 수 없다. ② 이 사건 센터는 노인복지법상 노인의료복지시설(노인요양시설)이자 사회복지시설로서, 피고로 부터 장기요양기관의 지정을 받았으므로, 사회복지사업법과 노인복지법, 노인장기요양보험법이 모 두 적용된다. 그런데 사회복지사업법 제40조 제1항 4호는 ’회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등이 발견되었을 때‘ 해당 사회복지시설에 대한 시설의 개선, 사업의 정지, 시설장의 교체, 시설의 폐쇄를 명할 수 있도록 정하고 있는 반면에,<각주3> 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호는 장기요양기관의 종사자 등이 ’자신의 보호 감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위‘(다.목), ’폭언, 협박, 위협 등으로 수급자의 정신건강에 해를 끼치는 정서적 학대행위‘(마.목) 등을 한 경우 장기요양기관의 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있도록 하여, 각 처분의 사유와 종류를 달리 정하고 있다. 따라서 원고의 주장과 같이 노인요양시설에서 학대사건이 발생할 경우 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제 6호가 우선 적용되어야 한다고 볼 수 없다. ③ 한편 2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정된 노인장기요양보험법은 제37조 제1항 제6호를 개정하면서, 구청장 등이 장기요양기관의 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있는 장기요양기관의 종사자 등의 행위와 관련하여 ’폭언, 협박, 위협 등으로 수급자의 정신건강에 해를 끼치는 정서적 학대행위‘(마.목) 등을 추가하고, “다만, 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우는 제외한다.”라는 단서를 신설하였는데, 이는 장기요양기관 종사자의 위법행위로부터 장기요양기관 이용자를 보다 두 텁게 보호하되, 장기요양기관의 장이 노인복지법 제39조의6 제2항 제6호에 따라 노인학대 신고의 무자인 점과 책임주의 원칙 등을 고려하여 장기요양기관의 장이 종사자의 위법행위가 발생하지 않 도록 사전에 관리하고, 종사자의 노인학대를 자진하여 신고하는 등 상당한 주의 감독을 기울였다고 판단될 경우 해당 장기요양기관이 제재처분의 대상에서 제외될 수 있도록 면책규정을 둔 것으로 보 이고, 이러한 면책규정을 그 목적과 규율대상을 달리 하는 별개의 법률인 사회복지사업법이 적용되는 사안에 유추적용할 수 있다고 보기는 어렵다. ④ 설령 원고의 주장과 같이 이 사건에 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 단서의 행정처분 면책조항을 유추적용할 수 있다고 보더라도, 갑 제17 내지 21호증의 각 기재에 의하면 이 사건 센터가 전 직원을 대상으로 인권 및 노인학대예방교육을 정기교육과 수시교육으로 나누어 여러 차례 실시한 사실이 인정되기는 하나, 위와 같이 원고의 대표자가 이 사건 센터의 직원들에 대하여 일반 적이고 추상적인 감독을 하였다는 것만으로 위 면책조항에 해당한다고 볼 수 없고(대법원 1992. 8. 18. 선고 92도1395 판결의 취지 참조), 달리 원고의 대표자가 요양보호사들의 부당행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니하였다는 점을 인정할 만한 증거가 없다. 2. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 하는데 제1심판결은 이와 결론이 같아 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이원형(재판장) 성언주 양진수

각주1: 원고는 위 제37조 제1항 제6호 단서를 “행정처분 면제조항”이라고 주장하고 있으나, 위 단서조항의 입법 취지 및 규정 내용에 비추어 보면 “행정처분 면책조항”이라고 봄이 타당하다. 각주2: 장기요양기관에 장기간 입소한 수급자에게 신체활동 지원 및 심신기능의 유지 향상을 위한 교육 훈련 등 을 제공하는 장기요양급여이다. 각주3: 참고로 노인의료복지시설 등이 “해당 시설이나 기관을 설치 운영하는 자 또는 그 종사자가 입소자나 이용 자를 학대한 때”에 해당하는 경우 1개월의 범위에서 사업의 정지 또는 폐쇄를 명할 수 있도록 규정한 노인복지법 - 1 0 - 제43조 제1항 제5호는 2019. 4. 30. 법률 제16403호로 개정된 노인복지법에서 신설되어, 같은 날부터 시행되었다. - 1 1 -