업무정지처분취소

창원지방법원 판결 사건 2021구단10829 업무정지처분취소 원고 사회복지법인 A 소송대리인 변호사 박병철 피고 고성군수 소송대리인 변호사 임기태 변론종결 2021. 11. 17. 판결선고 2021. 12. 22.

1. 피고가 2021. 4. 3. 원고에 대하여 한 업무정지 90일의 처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 3. 제1항 기재 처분은 이 사건 항소심 판결선고시(소취하나 항소 포기 등 기타 사유로 종료되면 그 종료시)까지 그 집행을 정지한다.

주문 제1항과 같다.

1. 처분의 경위 가. 당사자의 지위 원고는 경남 고성군 B에서 노인요양시설인 A(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 설치하여 운영하 고 있고, 소외 C(D생, 여자)은 2019. 8. 1. 중증 치매 등으로 이 사건 요양원에 입소하여 요양 중 이었다. 나. 사건 경위 1) C은 2020. 11. 30. 이 사건 요양원에 입소 중 야간에 다리가 심하게 아프다고 호소하여 요양보호사들은 C에게 멘소레담을 도포하고 진통제를 복용하게 하였고, 그 다음날인 같은 해 12. 1. 이 사건 요양원에서 주보호자와 통화를 한 뒤 다음날인 같은 달 2. C과 함께 협진병원인 E병원을 방문하여 진료를 받은 결과 좌측 대퇴경부 골절 진단이 이루어졌는데, 주보호자가 수술을 거부하여 C은 깁스를 한 후 요양원으로 다시 복귀하였다. 2) C의 딸은 2020. 12. 9. 뒤늦게 C의 골절 사실을 인지하게 되어 같은 달 14. C과 함께 F병원을 방문하였고, 위 병원에서 C에 대한 CT 및 X레이 촬영 결과 ‘좌측 골반 치골 상하지 골절, 천골의 골절, 좌측 대퇴골 경부의 골절, 흉추 12번 골절(의심), 좌측 하지 욕창’ 진단이 내려졌다. 다. 처분의 경위 1) 경상남도노인보호전문기관은 조사 결과 2021. 2. 10. “C이 2020. 12. 2. 오전 왼쪽 고관절이 아프다고 하여 E병원을 방문하여 고관절 골절 진단을 받았고, 위 사실을 인지한 C의 딸로부터 조사를 의뢰받아 조사한 결과, 이 사건 요양원에서는 2020. 11. 26.경부터 C이 왼쪽 허벅지, 무릎 부분의 통증을 요양보호사에게 호소하였음에도 관리자에게 보고가 전혀 이루어지지 않은 채 멘소레담 도포 및 파스 붙임 등의 조치만이 이루어졌으며, 고관절 골절을 방치할 경우 치명적인 합병증이 발 생할 수 있음에도 적절히 치료되지 않았고, 이와 같이 응급상황으로 의심할 만한 정황이 충분했음 에도, 요양보호사가 관리자에게 보고하거나 병원이송 및 즉시 가족에게 알리지 않은 것은 노인복지 생활시설에서의 방임학대에 해당한다.”는 판정을 하였다. 2) 피고는 원고에 대한 청문절차를 거친 후 2021. 4. 3. 원고에 대하여 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호(자신의 보호·감독을 받는 수급자를 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임학대) 를 처분사유로 하여 업무정지 90일(2021. 7. 1. ~ 9. 28.)의 처분을 하였다(이하 ’이 사건 처분‘이 라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1 내지 4호증, 갑 제6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 원고는, C이 이 사건 요양원에 입소할 당시 사실상 와상 상태로 직원의 도움없이 이동이 불가능하 였는데, 2020. 11. 26. 당시에도 낙상 등 손상 원인이 없어 고관절 골절을 의심할 만한 특별한 사유가 없었으며, 이 사건 요양원의 요양보호사들은 위 일자에 요양원을 방문한 협진병원 E병원 촉탁의사에게 진료를 의뢰하였는데, 당시 촉탁의사가 특별한 이상이 없다며 멘소레담과 파스를 발라드 리라는 처방을 하였고, 이에 따라 그와 같은 조치를 취하게 되었는데, 의료전문가가 아닌 이 사건 요양원의 근무자들로서는 C을 보호없는 상태에 둠으로써 생명 신체에 위험을 가져오는 행위를 하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않는다. 가사 이 사건 처분사유가 인정된다고 하더라도, 원고는 평소 요양보호사 등을 상대로 노인학대예 방, 노인인권, 직무교육 및 법정의무교육 등을 성실하게 수행하였던 점, 원고의 요양보호사들은 촉탁의사의 지시대로 행위하였고, 전문적인 의료적 지식 및판단능력을 갖추지 못한 일반인이라는 점 등을 감안할 때, 지나치게 장기간의 업무정지를 명하는 이 사건 처분은 재량권을 일탈 남용하여 위 법하다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 (1) 처분사유의 존재 여부 1) 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 (다)목의 ‘방임행위’의 의미 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결, 대법원 2018. 2. 28. 선고 2016두64982 판결 등 참조). 노인장기요양보험법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상 생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으 로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 하고 있고, 제37조 제1항에서 장기요양기관 지정의 취소와 업무정지 명령의 처분사유를 규정하면서, 같은 항 제6호에서 장기요양기관의 종사자 등 의 수급자에 대한 금지행위, 즉 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위, 수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위, 자신의 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 열거하고 있다. 그리고 같은 법 제37조의2, 같은 법 시행규칙 제29조의3에 의하면, 업무정지명령을 하여야 하는 경우로 그 업무정지가 해 당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 특별한 사유가 있는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있도록 하면서, 위 제37조 제1항 제6호의 경우에는 업무정지명령에 갈음한 과징금을 부과할 수 없도록 규정하고 있다. 한편 노인복지법 제1조의2 제4호는 ‘노인학대‘의 정의를 ‘노인에 대하여 신체적·정신적·정서적·성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임을 하는 것’이라고 규정하여 신체적·정신적·정서적·성적 폭력과 함께 방임행위를 노인학대의 한 종류로 들고 있고, 같은 법 제39조의9 제3호에서 ‘자신의 보호·감독을 받는 노인을 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’를 금 지하면서, 같은 법 제55조의3 제1항 제2호는 노인에 대한 학대행위로서 이러한 방임행위를 한 경우에는 노인에 대한 다른 유형의 학대행위, 즉 노인의 신체에 대한 폭행, 노인에게 성적 수치심을 주는 성폭행·성희롱 등의 행위, 노인에게 구걸을 하게 하거나 노인을 이용하여 구걸하는 행위, 폭언, 협박, 위협 등으로 노인의 정신건강에해를 끼치는 정서적 학대행위와 같이 5년 이하의 징역 또는 5,000만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다. 이러한 노인장기요양보험법 및 노인복지법의 규정과 문언 등을 종합하여 보면, 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 다.목의 ‘수급자에게 의식주를 포함한 기본적보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’란 장기요양급여의 수급자인 노인 등의 건강과 복지를 저해할 수 있는 행위로서 신체적· 성적 학대행위 등에 준하는 정도로 기본적인 보호와 치료를 소홀히 하는 행위라고 봄이 타당하다. 2) 구체적인 판단 갑 제2, 3호증의 각 기재 및 E병원장에 대한 각 사실조회회신 결과에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 고려하면, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고 운영의 이 사건 요양원에서 신체적·성적 학대행위 등에 준하는 정도로 C에 대한 기본적인 보호와 치료를 소홀히 하는 행위를 하였다고 보기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고가 이 사건 요양원에서 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 다. 목에 해당하는 행위를 하였다고 볼 수 없는 이상 피고의 이 사건 처분은 처분사유가 인정되지 아니하여 위법하다. ① C은 중증 치매 환자로 2019. 8. 1. G요양병원에서 입원하던 중 이 사건 요양원으로 전원하게 되었는데, 당시 인지상태를 제외하면 건강상태는 양호하였는데, 보행에 어려움이 있어 평소 휠체어를 이용하여 생활하던 것으로 보인다. ② E병원장에 대한 각 사실조회회신 결과에 의하면, 이 사건 요양원의 협진병원인 E병원 계약의사 H은 1) 2019. 1. 10.부터 현재까지 주 2회에 걸쳐 이 사건 요양원을 방문하여 회진을 통하여 입소자들에 대한 진료를 하고 있는데, 특별한 사고가 있거나 입소자 본인이 명확하게 증상을 호소 또는 외견상 소견이 있으면 별도로 검사를 하였고, 입원이 필요할 경우 병원에 내원하게 하여 검사진행 후 입원 여부를 판단했으며, 대부분 입소자들이 만성질병을 가지고 있기에 외견상 부종이나 멍 등 별다른 소견이 없으나 근육통이나 염증 의심이 되는 경우 멘소레담이나 파스 등 가벼운 처방을 하였고, 병원 복귀 후 차트를 보면서 약을 처방하거나 특이사항을 기록하여 왔는데, 2) C의 경우에는, 2020. 11. 26. 방문진료 당일 본인의 증상을 명확하게 호소하지 않았던 것으로 기억하고 간호조무 사를 통하여 체위 변경시 통증을 호소한다고 얘기를 들었는데, 당시 특별한 사고력이 없었으며 외 관상 특이 소견을 보이지 않았기에 멘소레담과 파스를 발라드릴 것을 지시하였다는 것으로, 위 내 용에 의하면 진료 당일 C이 고관절 골절 등으로 인한 응급상황에 처해 있었음을 의심할 만한 특별한 사정은 없었던 것으로 보인다. ③ 요양보호사 인수인계장 내용에 의하면, C은 촉탁의사 진료 다음날인 2020. 11. 27. 금요일 주간에 프로그램 참석을 하였는데 야간에 야간근무자에게 통증을 호소하여 야간근무 요양보호사가 멘소레담을 도포하였고, 그 다음날인 같은 달 28. 토요일에도 주간 활동 후 야간근무자에게 기저귀 교체시마다 좌측 다리 통증을 호소하여 야간근무요양보호사가 멘소레담을 도포하고 미열이 있어 간 호사와 통화 후 타이레놀 처방이 이루어졌으며(이날 C의 왼쪽 엉덩이에 멍이 들어 있다고 되어 있음), 같은 달 29. 일요일에도 주간에 종교활동에 참여하였는데 마찬가지로 야간에 다리가 아프다고 호소하여 야간근무 요양보호사자가 멘소레담을 도포하였으며, 같은 달 30. 월요일에는 야간에 왼쪽 허벅지가 심하게 아프다며 만지지도 못하게 하여 야간근무 요양보호사자가 멘소레담을 도포하고 진통제를 복용하게 하였다는 것이다. 한편, 을 제1호증{노인학대의심사례(시설) 사례판정서 발송 건}에 첨부된 협진병원 E병원 측 간호사 진술 내용에 의하면, 간호사는 2020. 11. 30. 월요일에 출근하여 요양원으로부터 C의 통증 호소에 대한 보고를 받았는데, C이 평소에도 치매로 통증호소가 일관되지 않아 하루에서 이틀 정도 지켜보자는 의견을 요양소 측에 밝혔다는 것이다. 결국 위 요양보호사 인수인계장 및 간호사 진술 내용 등을 종합하면, 이 사건 요양원에서는 협진병원의 촉탁의사 및 간호사에게 C의 상태를 알렸고, 이들의 의견에 따라 2020. 11. 26.부터 C의 상태를 지켜보다가, C이 2020. 11. 30. 월요일 야간에 평소보다 강하게 고통을 호소하게 되자 진통제를 복용하게 하고 그 다음날인 같은 해 12. 1. 주보호자에게 바로 연락을 취하게 된 것으로 보이 는데, 이 사건 요양원에서 2020. 11. 30. 이전에 C이 고관절 골절 등으로 인한 응급상황에 처해 있었음을 의심할 만한 특별한 사정이 있었던 것으로는 보이지 않는다. 3. 집행정지 한편, 이 사건 기록에 의하면, 이 사건 처분의 집행으로 말미암아 원고에게 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요가 인정되고 달리 위 집행정지로 인하여 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 인정하기 어려우므로, 직권으로 이 사건 처분은 이 사건 항소심 판결 선고시 (소취하나 항소 포기 등 기타 사유로 종료되면 그 종료시)까지 그 집행을 정지한다. 4. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 강세빈