업무정지처분취소

춘천지방법원 강릉지원 2022. 4. 21. 선고 2020구합30772 판결 [업무정지처분취소] 춘천지방법원강릉지원 제 1 행 정 부 판결 사건 2020구합30772 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 이지훈, 김도영, 조만호, 이혜원 피고 강릉시장 소송대리인 변호사 김규수 변론종결 2022. 3. 17. 판결선고 2022. 4. 21.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2020. 10. 22. 원고에 대하여 한 업무정지 50일 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 강릉시 B에서 'C'이라는 명칭의 장기요양기관(이하 '이 사건 기관'이라 한다)을 개설·운영하는 자이다. 나. 피고는 국민건강보험공단(이하 '공단'이라 한다)의 의뢰에 따라 2018. 10. 29.부터 같은 해 11. 1.까지 이 사건 기관의 2018. 1.부터 2018. 8.까지의 장기요양급여비용 청구내역에 대한 현지조사(이하 '이 사건 현지조사'라 한다)를 실시하였고, 그 결과 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 아래 표와 같이 합계 12,937,470원을 청구·수령하였 음을 적발하였다. 다. 위 각 부당유형의 구체적 내용은 다음과 같다. 1) 외박기간동안 1일당 수가 청구 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2018. 12. 26. 보건복지부고시 제2018-284호로 개정되기 전의 것, 이하 '고시'라고 한다) 제45조 제2항에 따르면, 수급자가 시설장의 허가를 받아 외박을 한 경우에는 시설급여비용의 50%를 산정하도록 되어 있다. 이 사건 기관에 입원하였던 수급자 D은 2018. 7. 6. 및 2018. 9. 23. 양일에 시설장의 허가를 받고 외박을 하였음에도, 해당 일자에 급여비용을 외박산정 수가로 적용하지 않고 1일당 수가로 청구하여 지급받았다. 2) 인력추가배치 가산기준 위반 청구 고시 제54조 제3항에 따르면, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제639호로 개정되기 전 의 것, 이하 같다) 제23조 제2항, 제24조 제2항, 구 노인복지법 시행규칙(2019. 4. 1. 보건복지부령 제622호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) [별표 9]에 따라 겸직인 직원은 그 직종의 가산 적용을 위한 근무인원수에 포함하지 않도록 하고 있다. 이 사건 기관에서 근무하는 간호사 E은 2018. 2. 19.부터 2018. 7. 10.까지의 기간 동안 이 사건 기관과 이 사건 기관에 병설되어 주·야간보호서비스를 제공하는 'F'(이하 '이 사건 병설기관'이라 한다)의 종사자로 겸직하였음에도, 이 사건 기관의 요양급여비용에 관하여 위 E을 가산 적용을 위한 근무인원수에 포함시켜 청구하여 지급받았다. 라. 이에 피고는 2020. 10. 22. 원고에 대하여 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전 의 것, 이하 같다) 제37조 제1항 제4호, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조, [별표 2]에 따라 50일[월 평균 부당금액 1,617,183원, 부당청구액 비율 3.42%]의 업무정지 명령(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 결정하고, 2020. 1 0. 23. 이를 통보하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1(가지번호 포함), 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 절차상 위법 구 노인장기요양보험법 제63조에 의하면 피고는 이 사건 처분에 앞서 청문절차를 거쳐야 하는데, 피고는 청문 절차를 개시하여 종결한 후 청문조서를 원고에게 열람·확인시키지 않았고, 이는 청문절차상 중대한 하자로서 이 사건 처분은 적법한 절차를 준수하지 않은 것으로 위법하다. 2) 실체상 위법 가) 원고가 증빙서류를 허위로 작성하는 등 적극적인 방법으로 공단을 기망한 것이 아니라, 단순히 고시 규정을 숙지하 지 못한 채 겸직 신고 절차 업무를 함에 있어 착오로 급여비용을 잘못 청구한 것에 불과하여, 구 노인장기요양법 제37조 제1항 제4호에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구한 경우'에 해당하지 않음에도, 이에 해당한다고 보아 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 나) 피고는 원고에 대한 업무정지기간을 정함에 있어 위반행위의 경위와 동기 등 여러 요소를 고려하지 않은 채 기계적으로 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 처분기준상의 상한 그대로 업무정지기간을 정하였는바, 이 사건 처분에는 재량권을 전혀 행사하지 않은 위법이 있다. 다) 또한 원고가 겸직인 직원을 가산 적용을 위한 근무인원수에 포함하여 급여비용을 산정한 것이나 수급자의 외박기 간에 50%를 감산하지 않고 청구한 것은 모두 단순한 착오에 의한 것이고, 그 위반 기간이 6개월 또는 위반 횟수가 2 회에 불과하여 위반행위의 정도가 무겁다고 할 수 없다. 반면 이 사건 처분으로 인하여 원고는 불법시설로 낙인 찍혀 그간 쌓아온 신뢰를 잃게 되고, 이 사건 시설을 이용하고 있는 많은 수급자들에게 불편과 경제적 부담을 초래하게 되는 등 그로 인한 피해가 상당하다. 또한 이미 공단은 같은 처분사유로 원고가 지급받은 장기요양급여비용에 관한 징수처 분을 하였으므로 장기요양급여비용의 부정수령 방지라는 목적은 충분히 달성되었다. 이러한 점들을 고려하면 원고에 대하여 이 사건 처분을 하는 것은 지나치게 가혹하므로 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것 으로서 위법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 1) 절차상 위법 주장에 관한 판단 가) 관련 규정 구 노인장기요양보험법 제63조는 이 사건 처분과 같은 업무정지명령을 하려는 경우에는 청문을 실시하여야 한다고 규정하고 있으므로, 해당 처분의 성질상 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 등 행정절차법 제21조 제4항 각 호의 사유가 있거나, 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우와 같이 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 한다(행정절차법 제22조 제1항, 제4항). 한편 청문 주재자는 청문조서를 작성하여 이를 의견서 및 관계서류 등과 함께 행정청에 제출하여야 하며(제34조 제1항, 제35조 제4항), 당사자는 청문조서의 내용을 열람·확인하거나 이의가 있을 때 그 정정을 요구할 수 있다(제34조 제2항). 나) 구체적 판단 앞서 든 증거들, 을 제4 내지 9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 원고에 대한 청문일시를 2019. 2. 21. 15:00, 청문장소를 강릉시청 신한은행 옆세무과 회의실 1층, 청문주재자를 강릉시 G과 법무담당 H으로 정하 여 그 취지를 2019. 2. 1. 원고에게 통지한 사실, 이에 원고 및 이 사건 기관의 전(前) 직원인 I이 청문일시에 출석하여 진술한 사실, 청문주재자는 청문조서를 작성하여 이를 주재자 의견서와 함께 강릉시장에게 송부한 사실이 각 인정된다 . 위 인정사실에 의하면 피고는 행정절차법에서 정한 절차에 따라 이 사건 처분을 하였고, 원고는 이 사건 처분에 관하여 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 보장받은 것으로 보인다. 행정절차법 제34조 제2항은 당사자에게 청문조서에 대한 열람·확인 신청권을 부여한 것일 뿐, 당사자의 신청이 없더라도 행정청이나 청문주재자가 먼저 나 서서 당사자로 하여금 청문조서를 열람·확인하도록 하는 조치를 취하여야 한다는 취지의 규정은 아니므로, 원고가 피고에게 청문조서의 열람이나 확인을 요청하였음에도 피고가 이를 거부하였다는 등의 특별한 사정이 없는 이 사건에서, 청문조서에 대 한 열람·확인 절차가 없었다는 사정만으로 피고가 청문절차에 관한 규정을 위반하였다고 볼 수 없다. 따라서 절차상 위 법에 관한 원고의 주장은 이유 없다. 2) 실체상 위법 주장에 관한 판단 가) 관련 법리 (1) 구 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 시설급여비용을 청구한 경우라 함은 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받은 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조<1>). (2) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안 하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 그 의무의 이행을 그 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부 과될 수 있다(대법원 1980. 5. 13. 선고 79누251 판결, 대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 등 참조). (3) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내 용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여야 한다(대법원 2002. 2. 5. 선고 2001두7138 판결 등 참조). 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리 준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로(대법원 2006. 6. 22. 선고 2003두1 684 전원합의체 판결 등 참조), 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없다. 다만 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조). 나) 구체적 판단 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들에 비추어 보면, 피고가 이 사건 처분을 하면서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 해당하는지 여부에 관 한 판단을 그르쳤다거나, 이 사건 처분이 재량권을 전혀 행사하지 않거나 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈· 남용한 것이라고 할 수 없다. 따라서 원고의 실체상 위법에 관한 주장도 이유 없다. ① 원고는 이 사건 기관에서 근무하던 간호사 E을 이 사건 부설기관의 간호사로 겸직하도록 하였음에도 이 사건 기관과 관련하여 E의 근무형태를 겸임으로 변경 신고하지 않았고, 수급자 D이 시설장의 허가를 받고 외박을 하였음에도 사실과 다르게 급여제공 기록지를 작성하여 이 사건 기관에 관한 장기요양급여비용을 신청하였는데, 이는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구한 경우'에 해당한다. ② 원고는, 이 사건 부설기관에 관하여는 E을 겸직으로 신고하였는데 이 사건 기관에 관하여만 착오로 그 변경 신고를 누락하였고, 구 노인복지법 시행규칙에 따라 겸직이 허용되는 경우 급여비용 가산을 위한 근무인원 산정에도 당연히 포함되는 것으로 오인하여 그대로 장기요양급여비용을 청구한 것일 뿐이므로, 관계 법령에 대한 무지 내지 착오에 해 당할지언정 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'을 사용한 경우가 아니라고 주장한다. 그러나 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구한 경우'에 해당하기 위하여 장기요양기관 개설·운영자에게 공단을 기망하려는 주관적인 인식과 의사가 필요하다고 볼 수 없으며, 원고가 2013. 12.경부터 이 사건 기관을 설치하여 위 고시 기준에 따른 장기요양급여비용을 지급받아 왔다는 점을 고려하면, 원고는 노인장기요양보험법령에서 정한 장기요양급여비용 산정방식 및 기준을 충분히 인식할 수 있었다고 보이므로 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고도 볼 수 없다. ③ 원고가 부당청구한 급여비용은 조사대상기간 약 8개월간 총 12,937,470원으로서, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2]에서 정한 산정방법에 의할 때 월 평균부당금액이 1,617,183원이고, 부당청구액 비율은 3.42% 이다. 위 [별표 2]에서 정한 업무정지 처분기준에 의하면, 1차 위반에 해당하는 경우 월 평균 부당금액이 '80만 원 이 상 240만 원 미만', 부당청구액의 비율이 '3% 이상 4% 미만'일 때의 업무정지기간의 상한을 50일로 정하고 있다. 이 사건 처분은 위와 같은 처분기준에 따른 것이고, 위 처분기준이 그 자체로 헌법과 법률에 합치되지 않거나 합리성이 없다고 보이지 않는다. ④ 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2] 제1호 라목 본문은 업무정지처분의 감경에 관하여 규정하고 있 으나, 라목 단서의 1)에서 '법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우'에는 업무정지처분을 기준보다 감경할 수 없도록 정하고 있다. 그런데 이 사건 처분사유가 된 원고의 부당청구는 근무형태 미신고, 사실과 다른 급여제공 기록지 작성 등을 통해 이루어진 것으로서 ' 거짓으로 급여비용을 청구한 경우' 에 해당한다고 봄이 타당하고, 이는 위 별표에 따를 때 감경할 수 없는 경우에 해당하므로 피고가 원고에 대하여 위 조 항에 따른 감경을 하지 않은 것을 두고 재량권을 행사하지 않은 것이라고 보기도 어렵다. ⑤ 노인장기요양급여는 국민의 노인장기요양보험료를 재원으로 이루어지는 서비스로서 필요한 곳에 장기요양급여가 원활하게 제공되기 위해서는 그 지급의 적정성을 관리할 필요가 매우 크다고 할 것이므로, 원고에 대한 부당수급액 환 수가 이루어졌다고 하더라도 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익은 여전히 존재하고, 이는 원고가 입게 되는 불이 익보다 결코 작지 않다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 우라옥(재판장) 이재민 오지영

- 1 0 - 1 위 대법원 판결은 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제52조 제1항에서 정한 '사위기타 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 경우'에 관한 것이지만, 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4 호에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'의 해석에 관하여도 마찬가지로 적용된다고 봄이 타당하다. - 1 1 -