업무정지처분취소

부산지방법원 2023. 2. 2. 선고 2022구합22492 판결 [업무정지처분취소] 부산지방법원 제 1 행 정 부 판결 사건 2022구합22492 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 이지훈, 김주원 피고 부산광역시 남구청장 변론종결 2022. 12. 15. 판결선고 2023. 2. 2.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2022. 7. 6. 원고에 대하여 한 업무정지 40일 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고는 부산 남구 B에서 노인장기요양보험법에서 정한 장기요양기관으로서 방문요양급여를 제공하는 노인요양시 설인 ‘C센터(이하 ’이 사건 센터‘라 한다)’를 운영하고 있다. 나. 피고와 국민건강보험공단은 2022. 3. 7.부터 2022. 3. 11.까지 조사대상 기간을 2020. 12.부터 2022. 1.까지 1 4개월로 하여 이 사건 센터에 대한 현지조사를 실시하였고, 그 결과 아래와 같은 위반사항(이하 ‘이 사건 처분사유’라 한다)을 확인하였다. (단위 : 건, 원) 다. 국민건강보험공단은 2022. 4. 8. 이 사건 처분사유에 대하여 장기요양급여비용 12,061,040원의 환수결정처분을 하였다. 라. 피고는 사전통지절차를 거쳐 2022. 7. 6. 원고에게 이 사건 처분사유에 대하여 업무정지 40일의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1, 2호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 절차적 하자 이 사건 처분은 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따른 것이므로, 같은 법 제63조에 따라 반드시 청문절차를 거쳐야 한다. 피고는 적법한 청문 절차에 따라 청문을 거친 후 원고에게 청문조서의 열람·확인의 장소와 기간을 정하여 통지하는 등 행정절차법 제34조 제2항, 행정절차법 시행령 제19조 제1항에 따른 절차를 거치지 않았다. 2) 처분사유 부존재 방문요양에 따른 장기요양급여비용의 청구는 요양보호사가 수급자의 가정에 방문하여 그 가정 내부에 부착되어 있는 태그 패드를 찍어 출·퇴근 기록을 남기고, 요양기관은 위와 같은 태그 전산 기록과 관련 서류 등을 근거로 급여를 청구하는 구조로 되어 있다. 원고는 요양보호사 D의 태그 전송 기록을 신뢰하여 D이 수급자 E에게 적법하게 서비스를 제공한 것으로 믿고 급여를 청구한 것에 불과하다. 따라서 이 사건 처분사유는 요양급여비용 환수처분에 해당할 뿐 업무정지처분 사유인 ‘거짓 기타 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우’로 평가할 수 없다. 3) 재량권 불행사 내지 재량권 일탈·남용 이 사건 처분사유가 인정된다고 하더라도, 노인장기요양법 시행규칙 제29조, [별표 2]에 따르면 ‘거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우’를 제외하고는 ‘위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2 분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다’고 규정하고 있음에도 불구하고, 피고는 위 [별표 2]에서 정한 처분기준상의 상한 그대로 업무정지기간을 정하였는바, 이 사건 처분에는 재량권을 전혀 행사하지 않은 위법이 있다. 또한, 이 사건 처분사유의 발생 경위, 이 사건 처분으로 인한 원고의 불이익과 수급자들의 불편 내지 경제적 부담, 원고는 국민건강보험공단의 장기요양급여비용 환수처분은 다투지 않고 이를 상환하고 있는 점 등의 사정을 고려할 때 이 사건 처분은 비례의 원칙 등을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법도 있다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 절차적 하자 주장에 관하여 행정절차법 제34조 제2항은 ‘당사자등은 청문조서의 내용을 열람·확인할 수 있으며, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요 구할 수 있다’고 규정하고 있는바, 그 규정형식에 비추어 보면 피고가 당사자 등에게 청문조서의 내용을 열람·확인시킬 의무가 있다고 볼 순 없다. 다만, 행정절차법 시행령 제19조 제1항 전문은 ‘청문주재자는 청문조서를 작성한 후 지체없이 청문조서의 열람·확인의 장소 및 기간을 정하여 당사자등에게 통지하여야 한다’고 규정하고 있고, 이 사건 처분에 앞서 이루어진 청문 과정에서 청문주재자가 원고에게 청문조서 열람ㆍ확인의 장소 및 기간을 정하여 통지하였다고 보이지는 않는다. 그러나 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 처분의 내용, 청문주재자, 담 당자, 청문 일시 및 장소 등은 처분의 사전통지시 모두 고지된 점, ② 원고는 청문에 불출석하면서 스스로 의견서를 작 성하여 제출함으로써 청문 과정에서 진술할 내용을 알고 있는 것이므로, 원고로서는 청문조서의 내용을 모두 추측할 수 있는 점, ③ 청문주재자는 청문 후 청문조서, 청문주재자 의견서를 작성하였고 원고는 위 청문 이후에 행정절차법 제34조 제2항에 따라 스스로 청문조서 내용의 열람·확인을 피고에 대하여 구할 수 있음에도, 원고가 청문조서의 열람· 확인에 실제로 나아가거나 피고가 그러한 열람·확인 요구에 불응한 바는 없는 것으로 보이는 점, ④ 원고가 청문절차에 제출한 의견서가 청문 절차 및 이 사건 처분 과정에서 검토되어 반영된 이상 원고에 대한 청문조서의 열람·확인 통지 유무가 원고의 권리에 실질적인 영향을 미쳤다고 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 설령 피고 또는 청문주재자가 원고에 대하여 청문조서 열람·확인을 적극적으로 통지하지 않았다고 하더라도 그것이 위법하다고 평가될 정도의 하자라고 보기는 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 처분사유 부존재 주장에 관하여 가) 관련 법리 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 급여비용을 청구한 경우라 함은 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받은 행위를 모두 포함한다[대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결의 취지 참조. 위 판결은 구 국민건강보험 법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제52조 제1항에서 정한 ‘사위 기타 부당한 방법으로 보험 급여비용을 받은 경우’에 관한 것이지만, 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에서 정한 ‘거짓이나 그 밖의 부정 한 방법’의 해석에 관하여도 마찬가지로 적용된다고 봄이 타당하다]. 나) 구체적 판단 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 처분 사유는 원고가 그 소속 요양보호사 D이 수급자 E에게 2020. 12.부터 2022. 1.까지 방문요양 서비스를 제공하지 않았음에도 제공한 것으로 급여비용을 청구하고 지급받거나, 실제 서비스 제공한 사실과 다르게 서비스 시간을 늘려서 급여비용을 청구하고 지급받은 것이고, 원고 역시 위와 같은 사실 이 있었음은 다투지 않고 있다. 따라서 설령 요양보호사 D이 수급자 E에게 요양급여를 제대로 제공하지 못하였음에 대해 원고가 알지 못하는 등으로 고의가 없었다고 하더라도, 결과적으로 원고가 방문요양급여를 제대로 제공하지 않아 지급받아서는 아니 될 방문요양 급여비용 상당액을 지급받은 이상, 피고는 구 노인장기요양보험법 제37조 제3항 제4호에 따라 원고에게 업무정지를 명할 수 있다. 나아가, 요양급여비용을 청구하는 당사자이자 요양보호사에 대한 사용자의 지위에 있는 원고로서는 적정한 요양급여비용의 청구를 위하여 소속 근로자인 요양보호사 D이 수급자에게 요양급여를 제대로 제공하고 있는지를 관리·감독하 여야 할 의무가 있는 점, 이 사건에 있어 요양급여가 제대로 제공되지 않은 기간이 14개월에 달하여 적지 않은 점 등에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정들, 즉 원고가 매월 직원회의를 통하여 근무지이탈 방지에 관하여 교육하였다거나, 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제57조에 따른 사회복지사의 방문라운딩 업무를 성실히 수행하였다는 등을 고려하더라도 이로써 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 존재한다고 보기도 어렵다[특히 방문라운딩에 관한 위 고시 규정은 방문요양급여를 포함하여 1가지 이상 가정방문급여를 제공하는 기관의 수급자가 15명 이상인 경우, 사회복지사, 간호(조무)사 또는 팀장급 요양보호사 중 1명 이상을 배치하여 가산을 적용받고 자 하는 급여종류의 모든 수급자의 가정을 매월 1회 이상 급여제공 시간 중에 방문하여 적정 서비스 제공 여부를 확인 하는 등 업무를 수행할 경우 급여비용을 가산하여 준다는 것에 불과하고, 원고의 관리·감독의무를 규정하고 있는 규정 이 아니다]. 3) 재량권 불행사 및 재량권 일탈·남용 주장에 관하여 가) 관련 법리 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이 나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없다. 다만 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조). 나) 구체적 판단 살피건대, 앞서 든 증거와 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하면, 이 사건 처분이 재량권을 전혀 행사하지 않거나 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 할 수 없다. 따라서 이에 관한 원고의 주장도 이유 없다. ① 원고는 요양보호사 D이 수급자 E에게 방문요양 서비스를 제공하지 않았음에도 급여비용을 청구하거나, 방문요양 서비스 시간을 늘려 급여비용을 청구하였는바, 이는 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로’ 급여비용을 청구한 경우에 해 당하고, 이에 관하여 원고에게 공단을 기망하려는 주관적인 인식이나 의사를 요하지 않음은 앞서 살핀 바와 같다. ② 이 사건 처분은 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 2]에서 정한 업무정지 처분기준에 따른 것이고, 위 시행규칙 [별표 2] 제1호 (라)목 본문은 업무정지처분의 감경에 관하여 규정하고 있으나, 위 (라)목 단서의 1)에서 ’법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우‘에는 업무정지 처분을 기준보다 감 경할 수 없도록 정하고 있는데, 위 처분기준이 그 자체로 헌법과 법률에 합치되지 않거나 합리성이 없다고 보이지는 않는다. ③ 노인장기요양급여는 국민의 노인장기요양보험료를 재원으로 이루어지는 서비스로서 필요한 곳에 장기요양급여가 원활하게 제공되기 위해서는 그 요양급여비용의 청구와 지급을 적정하게 하고, 부적정한 요양급여비용을 지급받은 요양급여기관에 대하여 그 급여비용을 환수함과는 별도로 이를 제재할 필요가 매우 크다. 이 사건 처분사유의 내용과 이 사건 처분이 이루어진 경위나 처분의 정도 등에 의하면, 원고가 국민건강보험공단의 환수처분에 따른 부당이득액 반환을 시작한 점 등 원고가 주장하는 사정들을 참작하더라도 원고가 입을 불이익에 비하여 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익이 결코 작다고 볼 수 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 금덕희 판사 박주영 박병주

- 1 0 -