업무정지 처분 취소

서울고등법원 제 3 행 정 부 판결 사건 2023누60317 업무정지 처분 취소 원고,항소인 주식회사 A 소송대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 이인형, 임형섭, 이 문원 피고, 피항소인 김포시장 제1심판결 인천지방법원 2023. 9. 14. 선고 2023구합51544 판결 변론종결 2024. 7. 4. 판결선고 2024. 9. 26.

1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2022. 11. 21. 원고에게 한 45일 업무정지처분을 취소한다.

1. 기초사실 가. 원고는 김포시 B에서 노인복지시설(노인요양시설)이자 사회복지시설인 ‘C요양원’(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영하는 법인이고, 위 요양원은 노인장기요양보험법상 장기요양기관으로 지정되었다. 나. 경기북서부노인보호전문기관(이하 ‘소외 기관’이라 한다)은 이 사건 요양원 내 노인학대 신고를 받고 2022. 4. 11.과 2022. 4. 25. 피고와 함께 위 요양원을 방문하여 현장조사를 실시하였 다. 소외 기관 소속 경기북서부 노인학대사례판정위원회(이하 ‘이 사건 판정위원회’라 한다)는 망 D(이하 ‘망인’이라 한다)이 위 요양원에 입소하여 생활하다가 퇴소를 준비하던 중 심정지가 발생하여 사망한 것에 대하여, 2022. 4. 28. 이를 해당시설 종사자의 부적절한 돌봄으로 인한 방임학대 에 해당하는 것으로 판단하였다(이하 ‘이 사건 판정’이라 한다). 다. 피고는 이 사건 요양원에 대하여 행정절차법 제21조에 따른 사전통지 및 청문절차를 거친 후 2022. 11. 21. 원고에게 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호, 같은 법 시행규칙 제29조, [별표2]에 따라 업무정지 45일의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 원고는 이 사건 처분에 따라 2022. 12. 19. 피고에게 입소자들에 대한 전원조치 계획서를 제출하고, 2023. 1. 2.부터 2023. 2. 15.까지 위 업무정지 처분의 명령을 이행하였다. 【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을 제1 내지 10호증(가지번호가 있는 것은 각 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 요지 가. 절차적 하자 1) 이 사건 판정은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하므로, 행정절차법 제24조 제1항에 따라 소외 기관이 원고에게 문서로 통지할 의무가 있는데도 아무런 통지를 하지 않았다. 이는 절차상 하자가 중대·명백하여 무효인 처분에 해당하며, 무효인 이 사건 판정에 근거한 이 사건 처분 역시 위법하다. 2) 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 행정절차법 제23조에 따라 처분의 근거와 이유를 구체적으로 제시하여야 할 의무가 있음에도 처분이유를 ‘방임’이라고만 기재하였을 뿐 구체적인 사실을 적시하 지 않았다. 이 사건 처분에는 이유제시 의무를 위반한 절차상의 하자가 있다. 나. 처분사유의 부존재 1) 피고가 이 사건 처분사유로 삼고 있는 방임학대(노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 다목) 에 해당한다고 보기 위해서는, 단순히 보호나 치료를 소홀히 하는 정도를 넘어 형사범죄의 구성요 건해당성을 충족하는 정도에까지 이르러야 한다(노인복지법 제39조의9 제3호, 제55조의3 제1항 제2호). 이 사건 요양원은 일상생활의 편의를 제공하는 시설일 뿐이고, 전문적인 치료나 의료서비스의 제공을 목적으로 하고 있지 않다. 망인은 당시 보호자의 요청에 따라 퇴소절차를 진행하던 중 응급 상황이 발생하여 사망하였고, 그 전까지는 병원으로 긴급하게 이송해야 하는 사정이 없었다. 이 사건 요양원은 당시 코로나19 감염 사태로 인하여 고위험시설에 속하여 그 출입이 자유롭지 않 아 수급자들의 병원진료가 쉽지 않았는데, 이 사건 요양원 종사자들은 망인이 연하곤란을 겪고 기침을 하며 건강상태가 다소 불량하게 보이자 곧바로 보호자에게 연락하여 ‘X-ray 폐 사진 촬영’을 권유하고 F병원에 외래진료 예약을 진행하는 등 보호조치를 다하였다. 이러한 사정에 비추어보면, 이 사건 요양원 종사자들이 망인에 대하여 ‘방임학대’ 행위를 한 것으로 인정할 수 없다. 2) 원고는 이 사건 요양원을 운영하면서, 직원들을 대상으로 노인학대행위 금지 인권교육을 실시하였고(갑 제14호증), 촉탁의사와 계약을 체결하여 정기적인 방문 진료가 가능하도록 하였으며(갑 제 11 내지 13호증), 시설일지를 구체적으로 기록하며 직원들에 대한 관리·감독을 다하는 등(갑 제 16, 18호증) 방임학대와 같은 행위를 방지하기 위하여 요양급여 업무에 관한 주의와 감독을 게을리 하지 않았다. 설령 이 사건 요양원 종사자들이 망인에 대하여 방임행위를 한 사실이 인정된다고 하더라도, 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 단서의 예외조항에 따라 원고는 면책된다고 보 아야 한다. 3) 따라서 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재한다고 볼 수 없다. 다. 재량권의 일탈·남용 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위 반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 처분의 상대방이 입게 될 불이익을 비교· 형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조). 이 사건 처분사유가 인정된다고 하더라도, 위 나.항과 같은 사정 및 이 사건은 불의의 사고로 재발·반복의 위험성이 인정되지 않는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 현저히 부당하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있 다. 3. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 4. 판단 가. 절차적 하자 주장에 관한 판단 이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 아래와 같이 일부 고치는 것 외에는 제1심판결 이유 중 해 당 부분 기재(제1심판결 제3면 제17행부터 제9면 제15행까지)와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 인용한다. ○ 제1심판결 제8면 글상자 아래 제4행의 각 ‘이 법’을 ‘노인장기요양보험법’으로 각 고친다. 나. 처분사유의 부존재 주장에 관한 판단 1) 관련 규정 등 가) 노인장기요양보험법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하는 것을 목적으로 한다(제1조). 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호는 장기요양기관의 지정 취소 및 업무정지 명령의 각 처분사유로 장기요양기관 종사자 등의 수급자에 대한 금지행위를 규정하고 있는데, 구체적인 행위 유형으로 ‘수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위(가목)’, ‘수 급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위(나목)’, ‘자신의 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위(다목)’, ‘수급자를 위 하여 증여 또는 급여된 금품을 그 목적 외의 용도에 사용하는 행위(라목)’, ‘폭언, 협박, 위협 등으로 수급자의 정신건강에 해를 끼치는 정서적 학대행위(마목)’ 등이 규정되어 있다. 한편, 노인복지법은 노인의 질환을 사전예방 또는 조기발견하고 질환상태에 따른 적절한 치료·요양으로 심신의 건강을 유지하고, 노후의 생활안정을 위하여 필요한 조치를 강구함으로써 노인의 보건복지증진에 기 여함을 목적으로 한다(제1조). 노인복지법 제1조의2 제4호는 ‘노인학대’를 ‘노인에 대하여 신체적· 정신적·정서적·성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임을 하는 것을 말한 다.’고 정의하고 있다. 노인복지법은 ‘자신의 보호·감독을 받는 노인을 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’를 금지하면서(제39조의9 제3호), 이에 해당하는 행위를 한 자는 5년 이하의 징역 또는 5,000만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다(제55조의3 제1항 제2호). 이러한 노인장기요양보험법 및 노인복지법의 규정과 문언 내용, 입법 취지와 목적 등을 종합하여 보면, 노인장기요양보험법에서 정한 장기요양기관의 지정 취소와 업무정지 명령의 처분사유로 규정하고 있는 방임행위(제37조 제1항 제6호 다목)는 단순히 보호나 치료를 소홀히 하는 정도를 넘어 장기요양급여의 수급자인 노인 등의 건강과 복지를 저해할 수 있는 행위로서 신체적 학대행위나 성적 학대행위 등에 준하는 정도로 수급자의 생존과 인간다운 생활에 필수적이라고 할 수 있는 기본적인 수준의 보호와 치료를 소홀히 하는 정도에 이르러야 한다. 나) 보건복지부가 2023년 발행한 ｢노인보호전문기관 업무수행 지침｣(이하 ’이 사건 지침‘이라 함) 에서는 ’방임학대‘를 ’부양의무자 또는 보호자로서의 책임이나 의무를 거부, 불이행 혹은 포기하여 노인의 의식주 및 의료를 적절하게 제공하지 않는 행위(필요한 생활비 및 치료, 의식주를 제공하지 않는 행위)‘로 정의하고, 방임학대 판단을 위한 지표 중의 하나로서 ’의료 관련 욕구가 있는 노인에게 의료적 보호를 제공하지 않는 경우‘를 규정하는 한편 그 대표적 행위로서 ’노인에게 필요한 의료적 처치를 제공하지 않거나 거부·방해하거나 혹은 소홀히 하는 행위, 질병으로 인해 거동이 불편한 노인의 간병을 소홀히 하는 행위(예: 악취, 욕창, 염증 등 발생)‘ 등을 규정하고 있다. 2) 구체적 판단 위에서 인정한 사실 및 갑 제3, 7 내지 13, 17, 18, 20, 23 내지 25, 27 내지 29, 34, 35, 38호증, 을 제11 내지 22호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사실과 사정을 관련 규정 등에 비추어 보면, 이 사건 요양원 종사자들이 그 보호·감독을 받는 망인에 대한 기본적 치료를 소홀히 함으로써 방임행위를 한 사실을 인정할 수 있다. 따라서 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 다목 등에 근거한 피고의 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하고, 이에 반하는 원고의 이 부분 주장은 모두 받아들일 수 없다. 가) 망인의 이 사건 요양원 입소 전후 상태 및 사망 경위 등 ⑴ 망인은 G생으로 장기요양인정 4등급을 받고 2022. 2.경 시행한 매독반응검사 및 소변검사, 혈 액검사, 흉부 엑스선검사 등 검사결과에서 이상이 없어 장기요양원 입소에 별다른 문제가 없다는 내용의 의사 소견을 받은 후 2022. 3. 11. 딸 E을 보호자로 정하여 원고와 장기요양급여제공계약을 체결하고, 이 사건 요양원에 입소하였다. 망인은 입소 당시 치매와 파킨슨병을 앓고 있었으며, 시각장애 1급으로 앞을 보지 못하였고, 청력이 약해 의사소통이 어렵고 스스로 움직이는 것이 힘든 상태였다. ⑵ 망인은 이 사건 요양원에 입소할 당시부터 식사할 때 기침과 가래 증상을 보였는데, 입소 이후 그 증상이 악화되어 2022. 3. 26.경부터 기관지 석션(suction)이 필요할 정도가 되었으며, 2022. 3. 29.경에는 아침 식사 전과 식사 중에 3차례, 점심 식사 전에 1차례 석션으로 가래를 빼 주는 조치를 하는 등 기침과 가래 증상이 점차 악화되었다. 망인의 기침, 가래 증상과 관련하여, 이 사건 요양원의 간호조무사는 ’초반부터 가래가 있어 입소 당일은 아니지만 생활하다 심해져서 종종 석션을 제공했다. 망인의 가래 상태 위험도는 있지만 보호자에게 당부를 하지는 않았다‘고 진술하 였고, 작업치료사는 ’초반에도 가래가 있기는 했는데, 입소하고 나서 가래 나오는 양이 더 많아졌 다. 망인에게 검사가 필요하다는 점은 망인이 입소했을 때부터 지속적으로 말했다‘는 취지로 진술하였다. ⑶ 망인은 입소 당시 ’일반식‘으로 식사를 하다가 2022. 3. 16.경부터 음식물을 잘게 썰어 제공되는 ’다진 식사‘를 하였고, 2022. 3. 25.경 연하제(軟下劑) 복용이 필요한 상태가 되었으며, 2022. 3. 28.경부터 씹지 않고 삼킬 수 있는 ’유동식‘으로 식단이 변경되었다. 2022. 3. 29.경에는 유동식에 연하제까지 첨가해야 식사가 가능하게 되었다. 한편, 망인은 2022. 3. 24.경 체온이 38도까 지 올랐다가 해열제 복용 이후 정상 체온을 회복하기도 하였다. ⑷ 식단이 변경되면서 망인의 체중도 감소하였는데, 보호자인 딸 E은 2022. 3. 29.경 영상통화를 하면서 망인의 수척해진 모습을 보며 걱정하는 마음을 표시하였고, 2022. 3. 30. 오전 9시경 영상통화를 하면서 망인의 건강상태를 우려하며 망인의 퇴소를 요구하였다. 이 사건 요양원 종사자들은 같은 날 오전 11시경 퇴소 조치를 취하면서 휠체어로 생활실에서 거실로 망인을 옮겼는데, 이후 망인에게 급성폐렴으로 인한 심정지가 발생하였다. 같은 날 오후 12시 22경 작업치료사가 망인의 상태와 혈색이 좋지 않음을 발견하여 생활실로 이동시켰고, 오후 12시 35경 심폐소생술(CPR)을 실 시하였으며 119 구급대를 통해 인근 병원으로 이송하였으나, 오후 9시 40경 폐렴 등을 원인으로 하여 사망하였다. ⑸ 급성폐렴은 바이러스, 세균 등에 의해서 생기는 폐실질의 급성염증이고, 병변의 중심은 폐포상 피, 세포강에 있으며, 폐포 내에 다량의 침출물이 충만해 X-ray 사진상에는 기관지 강을 제외하고 균등한 그림자로 뒤덮인다. 흡인성폐렴은 병원성 세균이 집락된 위내의 분비물이나 구강 내의 분비물이 식도가 아닌 기관지를 통해 폐로 들어가 감염을 일으키는 질환이고, 위험요인으로는 식도암이 나 파킨슨병, 뇌졸중 환자와 같이 연하장애가 있거나 치매나 알코올 섭취, 약물중독으로 인해 의식 이 저하되고 그로 인해 기침 반사 기능이 저하되어 있는 경우가 있다. 구토, 와상상태, 전신 쇠약, 동반질환 등과 관련이 있으며 흔히 동반되는 질환으로는 뇌졸중, 치매, 파킨슨병을 포함한 신경학 적 질환이 있고, 이들 환자에서는 흡인성폐렴이 주 사망 요인으로 알려져 있다. 나) 이 사건 요양원의 인력 기준 및 의료적 보호 제공 의무 ⑴ 이 사건 요양원은 입소자 87인인 시설로 법정 직원 배치기준에 따라 시설장 1명(사회복지사 자 격증 소지자 또는 의료인), 사무국장 1명, 사회복지사 1명, 의사 또는 계약 의사 1명(의료기관과 협약을 체결하여 의료연계체계를 구축한 경우에는 의사 또는 계약의사를 두지 않을 수 있다), 간호사 또는 간호조무사 입소자 25명 당 1명, 물리치료사 또는 작업치료사 1명, 요양보호사 입소자 2.5명 당 1명, 사무원 1명, 영양사 1명, 조리원 입소자 25명 당 1명, 위생원 1명, 관리인 1명 등의 인력을 갖추어야 한다(노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4] 6. 직원의 배치기준 참조). ⑵ 원고는 이 사건 요양원을 운영하면서 ’H의원(가정의학과, 내과)‘과 의료지원에 관한 협약을 체 결하였는데, 그 협약내용에 의하면 의사가 월 2회 이상 이 사건 요양원을 방문하여 입소자의 건강상태를 평가하고, 이 사건 요양원에서 응급환자가 발생하였을 경우에는 즉시 후송 받아 진료를 하며, 입소자의 건강상태에 대해 의료기관에서 상시적으로 의료 상담을 실시하는 내용이 포함되어 있다. 또한 원고는 망인과 장기요양급여 제공계약을 체결하면서, 질병이나 상해로 인하여 진료가 필요하 다고 인정할 때에는 의사의 진료를 받을 수 있도록 조치하며, 적절한 건강관리를 하고 건강유지, 악화방지를 위하여 적절한 조치를 취하고, 생명이 위급한 상태라고 판단된 때에는 협약병원, 망인이 나 보호자가 지정하는 병원 또는 관련 의료기관으로 즉시 호송하여야 하는 의무를 부담하기로 약정 하였다. ⑶ 위와 같이 이 사건 요양원 내에 간호사 또는 간호조무사 등의 의료인을 두도록 한 관련 규정의 취지 및 원고가 지역의료기관과 의료지원에 관한 협약을 체결하고, 망인과 의료적 보호에 관하여 장기요양급여 제공계약을 체결한 내용 등을 종합해보면, 이 사건 요양원이 전문 의료시설이 아니고 그 종사자들이 의료서비스를 직접 제공하지 않는다고 하더라도, 이 사건 요양원의 종사자들에 대하여는 망인과 같은 수급자의 건강유지, 악화방지를 위해 건강상태에 이상 징후가 발견될 경우 지체 없이 전문 의료인에게 그 진료를 의뢰하거나 의료기관을 통해 적절한 진료를 받도록 조치하는 등 의료적 보호를 제공할 의무가 인정된다. 다) 망인에 대한 방임행위 여부 ⑴ 망인은 이 사건 요양원에 입소할 당시부터 파킨슨병과 치매 등을 앓고 있었고, 기침, 가래 등의 증상이 있었으며, 이후 그 증상이 점차 악화되면서 음식을 제대로 삼키지 못하여 일반식, 다진식, 유동식 등으로 식단이 변경되고 식사량도 줄어들면서 건강상태가 나빠졌다. 이처럼 망인이 파킨슨병과 치매 등의 진단뿐만 아니라 연하장애와 기침 반사 기능의 저하 등 다수의 흡인성폐렴 위험요인을 갖추고 이에 대한 상당한 의심 증상까지 보이는 상황이었다면, 이 사건 요양원 종사자들로서는 망인의 건강상태를 면밀하게 관찰하고 일반식 등 정상적인 식생활의 회복을 위해 노력하면서 중증 질환을 방지하기 위해 필요한 의료서비스를 받도록 의료기관 방문 등의 조치를 취했어야 한다. 그 럼에도 이 사건 요양원에서는 망인이 2022. 3. 11. 입소한 때부터 2022. 3. 30. 퇴소 준비에 이를 때까지 연하제 복용과 기관지 석션과 같은 대증적인 조치를 취한 것을 제외하고는 장기요양기관에서 의료적 보호가 있다고 평가할 만한 의사 진료나 의료기관 방문 등을 시행하지 않았다. 특히 이 사건 요양원의 작업치료사가 망인에 대한 X-ray 검사 등을 입소 이후 지속적으로 건의하였고, 2022. 3. 28.경 망인의 건강상태가 나빠지자 사회복지사와 간호조무사가 망인의 폐렴을 의심 하여 X-ray 검사 등을 건의하였으며, 보호자로부터 망인의 진료에 관한 동의까지 받은 상태였음에도, 실제 의사 진료 등을 위한 조치가 이루어지지 않았다. 2022. 3. 29. 오전 10시경에는 이 사건 요양원의 간호조무사가 협력병원 간호사에게 망인의 진료가 가능한지 여부를 문의한 사실이 있을 뿐, 망인의 증상을 설명하거나 의료적 처치에 대한 자문을 구한 사정도 찾을 수 없다 ⑵ 망인의 보호자는 이 사건 판정에 앞서 이루어진 소외 기관과의 상담과정에서, “시설 측과 소통 시 매번 ’잘 계시며 식사도 잘한다.‘고만 얘기를 들었는데, 갑자기 심정지와 폐렴 등으로 사망까지 이른 것은 시설에서의 부적절한 케어가 의심된다.”는 취지로 진술하였다. 또한 이 사건 요양원에서 망인과 관련하여 작성한 상담일지를 살펴보더라도, ‘2022. 3. 26.경부터 식사 중에 기관지 석션이 필요할 정도가 가래 증상이 악화되었다.’는 점에 관한 아무런 기재가 없다. 이는 이 사건 요양원 종사자들이 망인의 건강상태가 점차 악화되는 사정이나 그 위험성에 대하여 정확하게 인식하지 못하였고, 적어도 보호자에게 망인의 건강상태에 관한 정보를 제대로 제공하지 못하였음을 뒷받침하는 사정이라 할 것이다. 망인의 보호자는 망인의 연하기능 저하와 기침, 가래 증상의 악화로 인하여 연하제 복용과 유동식으로 식사를 하면서도 기관지 석션을 하는 등 건강상태가 악화된 사정을 제대로 파악하지 못한 채, 2022. 3. 30.경 망인과 영상통화를 하면서 수척해진 모습을 보고 나서야 비로 소 퇴소 요청을 하게 되었다. 라) 원고의 요양급여 업무에 관한 주의 및 감독 조치 여부 ⑴ 원고는 이 사건 요양원 종사자들에게 노인학대에 관한 인권교육을 실시하였고 지역의료기관과 협약을 체결하여 정기적인 방문 진료가 가능하도록 하였으며, 시설일지를 작성하는 등 요양급여 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않았으므로 이 사건은 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 단서에 따라 방임학대에서 제외되어야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 일반적이고 추상적인 교육이나 감독과 같은 조치들을 취했다는 사정만으로 원고가 이 사건 요양원 종사자들에 대하여 방임학대를 방지하기 위하여 필요한 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않았다고 평가할 수는 없다(대법원 1992. 8. 18. 선고 92도1395 판결의 취지 참조). 망인에 대하여 식단의 변경이 이루어진 경위나 기침, 가래 등의 증상 악화 정도, 식사 중에 이루어지는 기관지 석션에 관한 내용 등이 상담일지를 비롯한 급여제공기록지에 구체적으로 기재되어 있지 않다는 점에서 기록 관리가 소홀하게 이루어진 것이 아닌가 하는 의심이 들기도 한다(을 제12호증 제8, 11, 13면, 을 제14호증의 3 제2, 3면 참조). 비록 당시 코로나 19 감염 사태로 의사 진료를 받기 위해 현실적으로 상당한 어려움이 있었을 것으로 보이나, 정기적인 건강검진이 아니라 망인과 같이 흡인성폐렴의 위험요인을 갖고 있는 환자의 건강상태가 악화됨에 따라 그 증상을 정확하게 진단하기 위한 의료기관 방문까지 어려웠다고 인정할 만한 사정은 찾을 수 없다. 2022. 3. 29.경 이 사건 요양원의 간호조무사와 협력병원 간호사의 대화 내용을 살펴보더라도, 망인의 경우에는 별다른 제한 없이 의사 진료를 예약하여 검사를 받을 수 있었을 것으로 보일 뿐이다. ⑵ 망인이 이 사건 요양원에 입소한 직후 건강상태가 점차 악화되었고, 파킨슨병과 치매 등으로 인하여 의사소통이 어려운 상황에서 겪었을 고통의 정도가 중하다고 보이며, 이후 사망에까지 이르렀 으므로 그 결과가 중대하다. 이 사건 요양원이 반드시 갖추어야 할 인력 배치기준 및 실제 이 사건 요양원 종사자들의 인력 구조 등을 고려하면, 이 사건 요양원 종사자들로서는 망인이 이 사건 요양원에 입소한 직후 보였던 증상에 따라 취하여야 할 조치들과 이러한 조치를 취하지 않을 경우 발생하는 악결과(惡結果) 등을 충분히 인지할 수 있을 것으로 보이며, 실제 일부 종사자들의 진술을 통해 그와 같은 사실이 확인되기도 하였다. 여기에, 앞서 본 바와 같이 이 사건 요양원에서 망인의 보호자에게 망인의 건강 상태에 관한 정보를 제대로 제공하지 않았고, 이로써 의료적 보호에 관한 조치도 제대로 이루어지기 어려웠을 것으로 보이는 점, 이 사건 요양원에서 망인에 대한 X-ray 검사 등 의료적 보호 조치를 취했다면 망인의 폐렴 증상 등을 진단할 수도 있었을 것으로 보이는 점 등을 보태어 보면, 원고가 이 사건 요양원 종사자들의 방임학대를 방지하기 위하여 요양급여 업무에 관하여 상당한 주의를 기울이거나 상당한 정도로 감독하였다고 단정할 수 없다. 다. 재량권의 일탈·남용 주장 1) 관련 법리 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단 되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없는 것 이지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결, 대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 등 참조). 2) 구체적 판단 위 인정사실에, 앞서 든 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 관련 - 1 0 - 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 위법 이 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이를 그대로 받아들일 수 없다. 가) 노인장기요양기관은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 수행하기 어려운 노인 등에게 신체활동 또는 가사활동 지원 등을 하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하는 공익적 역할을 수행하고 있어 사회적 책임이 무겁다. 방임학대 등으로 인한 피해노인은 그 취약한 환경과 지위 로 인해 부당한 대우를 받더라도 쉽게 그 시정을 요구하기 어렵다. 여기에, 노인에 대한 방임행위의 밀행성과 반복의 위험성 등을 고려할 때, 장기요양기관의 종사자가 자신의 보호·감독을 받는 수급자에 대하여 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 한 경우에는 엄격한 제재를 가할 필요 가 있다. 나) 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표2]는 장기요양기관에서 방임행위가 있는 경우 행정처분 기준으로 1차 위반에 대하여 업무정지 3개월을 규정하고 있으나, 피고는 그 범위 내에서 방임행위의 동기, 내용, 정도 및 경과 등을 고려하여 위 처분기준의 1/2 범위로 감경된 업무정지 45일의 처분을 하였다. 다) 망인은 이 사건 입소 당시부터 파킨슨병과 치매 등의 진단을 받고, 시각과 청력장애로 인하여 지속적인 관찰과 개호가 필요한 상태였다. 앞서 본 바와 같이 망인의 입소 이후 연하장애, 기침 반 사기능 저하 및 식사량 감소 등으로 건강상태가 악화되었음에도 추가적인 활력징후 확인이나 영상 검사를 위한 기본적인 의료 보호 조치가 취해지지 못하였고, 결국 사망에 이르게 되는 중한 결과가 발생하였다. 라) 원고는 노인장기요양보험법에 따른 장기요양기관을 운영하는 법인으로서 요양보호사를 비롯하 여 이 사건 요양원 종사자들에 대하여 노인 인권이나 노인학대예방교육을 실시할 의무가 있다. 원고는 이 사건 요양원 종사자들을 대상으로 그 주장과 같은 교육을 실시하였는데, 그러한 사정은 위 나)항에 고려된 것으로 보인다. 라. 소결 따라서 이 사건 처분은 적법하고, 거기에 원고가 주장하는 위법이나 잘못이 있다고 볼 수 없다. 5. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당 - 1 1 - 하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 정준영(재판장) 김형진 박영욱

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