장기요양급여비용 환수결정 취소

서울행정법원 제 1 부 판결 사건 2024구합52878 장기요양급여비용 환수결정 취소 원고 사회복지법인 A 소송대리인 변호사 강을영 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 2. 14. 판결선고 2025. 3. 14.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2024. 1. 16. 원고에 대하여 한 194,070,390원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한 다.

1. 처분의 경위 가. 원고: 영월군에서 주ㆍ야간 보호서비스를 제공하는 ‘B센터’(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다)를 운영하는 법인 나. 피고의 2024. 1. 16.자 처분(이하 이 사건 처분) 1) 근거규정: 노인장기요양보험법<각주1> 제43조 2) 처분사유 3) 내용: 장기요양급여비용 194,070,390원 환수결정 【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 원고의 주장 요지 ❶ 피고는 이 사건 기관에서 퇴직한 종사자들을 조사하였음에도 원고에게 통지하지 아니하였는바, 이는 명백히 행정조사기본법 제19조 제3항을 위반한 것이다. ❷ 이 사건 처분은 그 처분사유가 부존재한다. ❸ 이 사건 처분의 기초가 된 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 (2023. 12. 29. 보건복지부고시 제2023-289호로 개정되기 전의 것<각주2>, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제54조 제1항, 제3항은 헌법상 비례원칙(과잉금지원칙) 및 부당결부금지원칙에 반하여 위헌ㆍ무효이다. ❹ 이 사건 처분은 재량행위임에도 피고는 이를 기속행위로 보아 아무런 재량적 고려 없이 이 사건 처분을 하였다. 4. 관계 규정 가. 노인장기요양보험법에 의하면, 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 하는데(제31조 제1항), 그 위임에 따른 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호는 재가급여를 제공하려는 장기요양기관의 경우 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 정하고 있고, 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9] 재가노인복지시설의 시설기준 및 직원배치기준 중 ‘4. 인력기준’에 의하면, 주ㆍ야간보호 시설은 조리원 1명을 두어야 하나, 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 조리원을 두지 않을 수 있다[비고 7. (가)]. 나. 노인장기요양보험법 제39조 등의 위임에 따른 이 사건 고시에 의하면, 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별ㆍ직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따 르고(제48조 제1항), 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 근무인원 1인당 월 기준 근무시간은 ‘해당 월에 공휴일, 근로자의 날 및 토요일을 제외한 근무가능일수 × 8시간’으로 하며(제49조 제1항), ‘근무인원 1인’으로 계산하기 위해서는 해당 직원은 휴게시간을 제외하고 제49조에 따른 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 한다(제51조 제1항 본문). 주ㆍ야간보호기관 등 이 요양보호사, 사회복지사, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사 직종에 대해 제48조의 인력배치기준을 초과하여 배치한 경우로서 일정한 기준을 충족한 경우 인력추가배치 가산이 인정되는데(제55조 제1항), 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관은 제48조의 인력배치기준을 충족하여야 하고(제54조 제1항), 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우 인력배치기준 위반 감액이 적용되며 (제63조), 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 주ㆍ야간보호기관 등은 해당월에 제55조의 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한다(제54조 제3항 본문). 5. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 행정조사기본법 제19조 제3항 위반 여부 1) 행정조사기본법 제19조 제2항은 ‘행정기관의 장은 제3자에 대한 보충조사를 실시하는 경우에는 조사개시 7일 전까지 보충조사의 일시ㆍ장소 및 보충조사의 취지 등 을 제3자에게 서면으로 통지하여야 한다.’고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 ‘행정기관의 장은 제3자에 대한 보충조사를 하기 전 에 그 사실을 원래의 조사대상자에게 통지하여야 한다. 다만, 제3자에 대한 보충조사를 사전에 통 지하여서는 조사목적을 달성할 수 없거나 조사목적의 달성이 현저히 곤란한 경우에는 제3자에 대한 조사결과를 확정하기 전에 그 사실을 통지하여야 한다.’고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항은 ‘원래의 조사대상자는 제3항에 따른 통지에 대하여 의견을 제출할 수 있다.’고 규정하고 있기는 하다. 2) 그러나 다음과 같은 사정, 즉 ❶ 노인장기요양보험법 제61조 제2항은 장기요양기관을 상대로 관 련된 자료의 제출을 명하는 것 이외에 ‘관계인’에 대한 질문도 장기요양기관에 대한 검사의 한 방식으로 규정하고 있는 점, ❷ 행정조사기본법 제2조 제4호에 의하면 ‘조사대상자’는 ‘행정조사의 대상 이 되는 법인 단체 또는 그 기관이나 개인’을 말하는데, 법인이나 단체가 조사대상자가 되는 경우 그에 대한 행정조사는 실질적으로 법인 단체 등의 대표자나 직원 등에게 질문을 하거나 자료제출을 요구하는 등의 방법으로 실시될 수밖에 없는 점, ❸ 행정조사기본법 제19조 제3항 본문에서 제3자에 대한 보충조사를 하기 전에 그 사실을 원래의 조사대상자에게 통지하도록 하고, 같은 항 단서에서 제3자에 대한 보충조사를 사전에 통지하기 어려운 사정이 있는 경우에도 제3자에 대한 조사결과를 확정하기 전에 그 사실을 통지하도록 하며, 같은 조 제4항에서 원래의 조사대상자가 그 통지에 따라 의견을 제출할 수 있도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 행정조사기본법 제19조에서 예정 하고 있는 보충조사의 대상인 ‘제3자’는 별도의 통지가 없이는 조사대상자가 그 제3자에 대한 조사 여부를 알기 어렵고 그에 관한 의견을 제출하기도 어려운, 조사대상자의 영역 외에 있는 사람을 뜻 한다고 보는 것이 타당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다. 나. 처분사유의 존부 1) 노인장기요양보험법령 등 관계 법령이 장기요양기관의 시설 및 인력기준을 정하고 있는 취지는 위 요양기관이 급여를 제공할 때에 업무분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적 정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이다. 따라서 주ㆍ야간보호기관에 1명의 조리원을 필수적으로 두도록 하는 것은 위 기관으로 하여금 조리업무를 전담하는 전문 인력을 갖추 도록 함으로써 이용자에게 매끼니마다 균형 잡힌 식단과 양질의 식사가 제공될 수 있도록 함에 그 의의가 있고, 예외적으로 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우 조리원 배치의무가 면제될 수 있다고 하더라도 이는 해당 요양기관에 조리원을 상시 배치하여 매 끼니마다 적정한 식사가 제공되는 것과 동등한 수준으로 위탁급식업체로부터 급식을 제공받는 경우로 엄격하 게 해석되어야 한다. 따라서 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9] 재가노인복지시설의 시설기준 및 직원배치기준 중 ‘4. 인력기준’의 비고 제7의 (가)에서, 조리원을 두지 않을 수 있다고 규정하고 있는 ‘급식을 위탁하는 경우’란 밥, 국, 반찬 등이 제공될 수 있도록 ’급식을 전량위탁 하는 경우‘, 즉 해당 요양기관이 식재료의 구매, 전처리, 조리, 배식 등 급식 운영에 필요한 모든 과정을 포함한 급식 서비스 일 체를 외부 전문 급식업체에 위임하여 수행하는 경우를 의미한다고 봄이 상당하다. 2) 갑 제7, 8호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을 제1 내지 8호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면, ❶ 이 사건 기관이 2017. 9.부터 2022. 12.까지 조리원을 별도로 채용하지 않고, 주식회사 E과 급식위탁계약을 체결한 후 위 업체로부터 국과 반찬을 냉동식으로 공급받은 사실, ❷ 이 사건 기관에서 요양보호사로 근무 중인 F 또는 다른 노인요양기관(G센터) 소속 조리원이었던 H(2023. 1. 1.부터 이 사건 기관에서 조리원으로 근무)가 2017. 12.부터 2018. 12.까지 및 2019. 3.부터 2022. 12.까지 이 사건 기관에서 주식회사 E으로부터 공급받은 냉동식의 해동, 햇반데우기, 배식, 설거지 등의 업무를 담당한 사실을 인정할 수 있는바[원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 기관에 대한 현지조사 과정에서 작성된 각 사실확인서가 그 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 구체적인 사실에 대한 입증자료로 삼기 어 렵다는 등의 특별한 사정이 있다고 볼 수 없다], 이 사건 기관은 노인복지법 시행규칙 제29조 제1항 [별표 9] 재가노인복지시설의 시설기준 및 직원배치기준 중 ‘4. 인력기준’의 ‘비고 7. (가)’가 정하고 있는 ‘영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁한 경우’에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 기관이 조리원 관련 인력배치기준 및 그로 인한 인력추가배치가산기준을 위반하였다고 봄이 상당하고, 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에서 말하는 ‘거짓이나 그 밖의 부정 한 방법’이란 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐한 경우만을 의미하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다고 보아야 하므로(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 취지 참조), 이 사건 처분사유를 인정할 수 있고, 원고가 주장하는 사정들 및 제출한 증거들만으로는 위와 같은 판단을 뒤집거나 원고에게 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 인정하기 에 부족하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 다. 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항의 위헌 여부 아래와 같은 이유로 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 위헌이라고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 1) 과잉금지원칙 위배 여부 장기요양기관이 이 사건 고시 제55조에 따른 인력추가배치 가산금을 지급받기 위해서는 요양보호사, 사회복지사, 간호(조무)사 및 물리(작업)치료사를 추가 배치하는 것은 물론 이 사건 고시 제48조에 따른 나머지 인력을 모두 배치하여야 하고, 이를 위반하였을 경우 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항에 따라 인력추가배치 가산을 받을 수 없다. 따라서 위 조항들은 원고의 직업수행의 자유 및 재산권을 제한하나, 아래와 같은 이유로 과잉금지원칙에 위배된다고 볼 수는 없다. 가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항이 인력배치기준을 준수한 장기요양기관에 대하여 인력추가배치 가산금을 지급하도록 규정하고 있는 것은 장기요양급여의 공익적 성격을 감안하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하기 위한 것이고, 나아가 장기요양기관의 운영 현실상 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제1호, 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 직종에 결원이 발생할 경우 동일 직종의 다른 종사자나 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 대부분이고, 그로 인해 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무수행에 지장 이 초래될 위험이 매우 크다. 따라서 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 위해서는 인력배치기준 위반 직종과 이를 제외한 나머지 직종에 대한 인력배치기준 위반 및 인력추가배치에 따른 가산금 인정 여부를 연계할 현실적인 필요성이 존재하므로, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 나) 침해의 최소성 주ㆍ야간보호기관은 이 사건 고시 제48조에 따른 인력배치기준을 위반하더라도 그 운영 형태에 따라 간호사 배치 가산금 및 맞춤형서비스 제공 가산금을 지급받을 수 있으므로, 이 사건 고시 제54조 가 장기요양기관이 추가배치 가산금을 지급받을 수 있는 가능성을 완전히 박탈하는 것은 아니고, 나아가 인력추가배치 가산은 특별한 보상의 성격을 가지고 있는데, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제 3항은 그 가산을 적용하지 않는다는 취지에 불과하며, 앞서 본 바와 같이 인력배치기준 위반 직종과 이를 제외한 나머지 직종에 대한 인력배치기준 위반 및 인력추가배치 가산금 인정 여부는 실질적으로 관련성이 있으므로, 인력배치기준 위반 직종에 한하여 인력추가배치 가산금을 인정하지 않는 경우에는 앞서 살펴본 인력추가배치 가산금의 목적을 달성할 수 없게 될 가능성이 있다. 따라서 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 침해의 최소성이 인정된다. 다) 법익의 균형성 장기요양급여의 공익적 성격을 감안하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하고자 하는 공익이, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항으로 인하여 직업수행의 자유와 재산권을 제약받는 원고의 불이익보다 결코 작다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 법익의 균형성도 인정된다. 한편, 2023. 12. 29. 보건복지부 고시 제2023-289호로 개정 되어 2024. 1. 1. 시행된 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제54조 제 1항은 단서에서 “다만, 제55조의 인력추가배치 가산을 받고자 하는 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정한 다.”고 규정하고 있으나, 위 개정의 취지는, 장기요양기관이 질높은 서비스를 제공할 수 있도록 하거나, 가산 산정 제한 기준을 완화함으로써 기관의 부담을 경감하기 위한 것이고, 위 개정 고시는 제54조 제3항 본문에서 ”3개 직종 이상이 인력배치기준을 위반한 경우에는 전 직종에 대하여 인력추가배치 가산을 적용하지 아니한다.“라고 규정하여, 여전히 특정 직종과 그 나머지 직종의 각 인력 배치 사이에 상호 관련성을 상당 정도 유지하고 있다는 점 등에 비추어 보면, 이는 정책적 적합성 판단에 따른 제도의 변경으로 볼 수 있을 뿐, 이 사건 고시의 위법 부당성에 대한 반성적 고려에 기인한 개정으로 볼 수는 없다. 2) 부당결부금지원칙 위배 여부 부당결부금지의 원칙이란 행정주체가 행정작용을 할 때 상대방에게 이와 실질적인 관련이 없는 의 무를 부과하거나 그 이행을 강제할 수 없다는 원칙을 말한다(대법원 2015. 4. 9. 선고 2014두 15139 판결 참조). 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 같은 고시 제48조에 따른 인력배치기준을 위반한 경우, 위반 이 발생한 직종을 따질 것 없이, 나머지 직종에 대한 인력추가배치에 따른 가산금도 지급하지 않도 록 정하고 있으나, 앞서 본 바와 같이 장기요양기관의 운영 현실상 노인복지법 시행규칙 [별표 9]에 따른 직종 중 결원이 발생하면 동일 직종 또는 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 일반적인바, 그로 인하여 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 생 길 위험이 있는 이상, 장기요양급여의 질적 수준 저하를 방지하기 위하여 나머지 직종에 대한 인력추가배치에 대해서도 가산을 적용하지 않음으로써 인력배치기준 위반을 억제할 합리적인 필요성이 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 고시가 부당결부금지원칙에 반한다고 볼 수 없다. 라. 재량권의 불행사 여부 한정된 재원으로 노인 등에게 효율적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진 과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 노인장기요양보험법의 입법 취지 및 같은 법 제43조 제1항 제4호의 규정 형식 및 내용에다가 이에 따른 부당이득환수처분이 부당하게 장기요양급여비용이 지 급된 경우 이를 전부 원상회복시키려는 취지로 보이는 점 등까지 보태어 보면, 위 규정에 따른 장기요양급여비용 환수처분은 그 징수여부나 범위를 피고가 임의로 결정할 수 없는 기속행위에 해당한다고 할 것이므로, 이 사건 처분의 법적성격이 재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다[원고는 법령의 규정은 요건규정과 효과규정으로 이루어져있고 어떠한 행정처분이 재량행위인 지 기속행위인지는 효과규정의 해석 문제라고 전제하면서, 이 사건 처분이 기속행위인지와 무관하 게, 이 사건 고시가 헌법상 과잉금지원칙 또는 행정법상 부당결부금지원칙에 위반하여 무효인 이 상, ‘노인장기요양보험법령과 그 하위 규정들에 따르면 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 청구하여 지급받을 것’이라는 요건을 충족할 수 없으므로 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 않는다는 취지의 주장도 하고 있다. 그러나 앞서 살펴 본 바와 같이 이 사건 고시가 헌법상 과잉금지원칙과 행정법상 부당결부금지원칙에 반한다고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다]. 마. 소결론 이 사건 처분은 적법하다. 6. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다. 판사 양상윤(재판장) 정한영 조약돌

- 1 0 - - 1 1 - - 1 2 - - 1 3 - 각주1: 노인장기요양보험법이 여러 차례 개정되었으나, 그 개정 내용이 이 사건의 결론에 영향을 주지 아니하므로, 현행법에 근거하여 설시한다. 각주2: 위 고시가 여러 차례 개정되었으나, 그 개정 내용이 이 사건의 결론에 영향을 주지 아니하므로, 이 사건에 적용되는 가장 최신의 고시에 근거하여 설시한다. - 1 4 -