장기요양급여비용 환수처분 취소

서울행정법원 제 5 부 판결 사건 2024구합52977 장기요양급여비용 환수처분 취소 원고 A 주식회사 소송대리인 변호사 강을영 피고 국민건강보험공단 변론종결 2025. 3. 13. 판결선고 2025. 4. 17.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2023. 12. 7. 원고에 대하여 한 610,150,360원의 장기요양급여비용 환수처분을 취소한 다.

1. 처분의 경위 가. 원고<각주1>는 광주시 B에 노양장기요양보험법 및 노인복지법에 따른 장기요양기관인 C(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다)을 설치·운영하고 있다. 나. 피고는 2023. 9. 19.부터 같은 달 26.까지 실시된 이 사건 기관에 대한 현지조사(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다) 결과를 토대로 2023. 12. 7. 원고에게 ‘노인장기요양보험법 제43조 규정에 따라 과다지급된 장기요양급여비용을 환수한다’고 하면서 아래와 같이 환수 결정 내역을 통지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 이 사건 처분서에는 ‘장기요양급여비용 환수예정 월별 내역서’ 및 ‘장기요양급여비용 환수예정내역 서’가 붙임으로 첨부되어 있는데, 위 월별 내역서에는 환수예정월(2021. 12.부터 2023. 8.까지 21개월) 및 각 월별 환수사유와 환수예정금액이 기재되어 있고, 처분서에 환수사유로 기재된 위반 코드에 대하여 아래와 같이 설명하고 있다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관련 법령 별지 관련 법령 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 처분의 절차적 위법 여부 1) 행정조사기본법 제17조 제1항의 사전통지의무를 위반하여 위법한지 여부 가) 원고 주장의 요지 피고는 행정조사기본법 제17조 제1항 등 관련 법령에 따라 현지조사 개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하는데, 이러한 서면통지 없이 당일 갑작스럽게 이 사건 현지조사를 실시 하였는바, 이 사건 처분은 행정조사기본법 제17조 제1항을 위반한 현지조사에 의하여 이루어진 것으로서 위법하다. 나) 판단 (1) 행정조사기본법에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 같은 법 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서·자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고(제17조 제1항 본문), 다만 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우 등에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다(제17조 제1항 단서 제1호). (2) 앞서 든 증거, 을 제1, 2호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 이 사건 현지조사에 앞서 조사개시 7일 전 조사대상자인 원고 등에게 서면으로 통지한 바 없이 이 사건 현지조사를 실시한 사실이 인정되기는 하나, 이 사건 현지조사는 인력배치기준 준수 여부 및 비용청구의 적법· 타당성 여부 등 노인장기요양보험 관련 제반사항을 확인하고, 위반사항이 적발될 경우 부당이득금 환수 등의 조치를 취하기 위한 목적에서 시행된 것으로서, 그 특성상 관련자들의 진술이나 내부의 관련서류 등에 의존할 수 밖에 없는데, 이러한 목적의 현지조사에 대하여 사전통지를 할 경우 조사 대상기관이 관련자와의 모의 또는 관련서류의 조작 등을 통하여 위반사항을 은폐할 우려가 있음을 부인하기 어렵다. 따라서 이 사건 현지조사는 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호의 '행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우'에 해당한다고 봄이 상당하다. 나아가 이 사건 현지조사를 실시할 당시 조사원들은 원고에게 ‘현장조사서’, ‘장기요양기관 현지조사 안내문’, ‘권리구제제도 안내’, ‘장기요양급여 관계서류 제출요구서’등을 교부하였고, 원고의 시설장인 F은 위 각 서류에 ‘현지조사에 응하겠음’, ‘현지조사에 대하여 안내받았음’, ‘권리구제 제도 에 대하여 안내 받았음’, ’관계서류 제출요구에 대하여 안내받았음‘ 이라고 자필로 기재하고 각 하단에 ’위임받은 자 시설장 F‘이라고 서명, 날인하였는바, 설령 이 사건 현지조사와 관련하여 사전통지를 누락한 것이 위법하다고 하더라도, 그러한 사유가 이 사건 처분을 취소할 만큼 중대한 절차적 하자에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 행정절차법 제21, 23조의 처분의 이유제시 의무를 위반하여 위법한지 여부 가) 원고 주장의 요지 이 사건 처분서에는 환수사유에 ‘J11, J12, K14, K15’라는 기호만 기재되어 있고, 환수사유가 된 구체적인 위반 행위, 처분의 구체적인 법적 근거 등에 대하여 기재되어 있지 않다. 이 사건 처분의 이유가 구체적으로 제시되지 않아 원고는 방어권 행사에 지장을 받게 되었으므로, 이 사건 처분은 행정절차법 제21조, 제23조를 위반하여 처분의 이유제시를 하지 않은 절차적 하자가 있다. 나) 판단 (1) 행정절차법 제21조 제1항은 ‘행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 한다’라고 규정하면서 제3호에 서 ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’를 사전통지 사항 중 하나로 규정하고 있고, 제23조 제1항은 ‘행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제 시하여야 한다’라고 규정하고 있다. 또한 행정절차법 시행령 제14조의2는 ‘행정청은 법 제23조의 규정에 의하여 처분의 이유를 제시하는 경우에는 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또 는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다’라고 규정하고 있다. 이와 같이 행정절차법령에서 처분의 근거 및 이유제시 등을 요구하는 취지는 행정청의 자의적 결정을 배제하고, 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하려는 것이므로, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수 없다. 이때 ‘이유를 제시 한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 참조). (2) 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거들, 갑 제5호증, 을 제3 내지 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고는 이 사건 처분 당시 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있었고 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장 또한 없어 권리구제의 기회를 충분히 보장받았다고 인정할 수 있으므로, 설령처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았더라도 이를 처분을 취소하여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① 피고는 이 사건 현지조사 마지막 날인 2023. 9. 26. 원고의 시설장 F에게 현지조사 결과가 기재된 ‘사실확인서’를 교부하였는데, 위 사실확인서에는 이 사건 처분의 처분사유와 동일한 내용, 즉 원고에 근무한 위생원들이 위생원의 고유업무인 세탁을 주로 수행하지 않고 청소, 관리 등의 업무를 수행하였음에도 원고가 위생원 결원에 따른 감액산정 없이 장기요양급여비용을 청구하여 지급받 아 인력배치기준 등을 위반하였다는 내용 등 및 이러한 위반 사실로 인하여 감산되는 점수 등에 대하여 상세히 기재되어 있다. F은 이러한 사실확인서를 교부받은 후 하단에 ‘다툼의 여지가 있습니 다. 전부 동의할 수 없습니다. 확인 후 추후 의견을 제출하겠습니다’라고 자필로 기재한 후 서명, 날인하였다. ② 피고는 2023. 10. 26.경 원고에게 위 현지조사 결과에 따라 610,150,360원을 환수처분할 예 정이라는 처분의 사전통지를 하였는데, 위 사전통지서에는 환수사유(J11, J12, K14, K15), 환수예정월 및 월별 해당 환수사유, 환수예정금액의 내역, 환수사유(J11, J12, K14, K15)에 대한 설 명이 기재되어 있을 뿐만 아니라, 원고에게 그 내용을 검토한 후 2023. 11. 8.까지 증빙자료를 첨 부한 의견서를 제출해 달라는 요청이 포함되어 있었다. ③ 원고는 위 사전통지서를 수령한 후 환수처분의 절차적 및 실체적 위법을 주장하는 상세한 내용의 의견서를 피고에게 제출하였다. 원고가 위 의견서에서 주장한 내용은 원고가 이 사건 소에서 이 사건 처분의 위법성을 다투며 주장하는 내용과 유사하고, 피고는 2023. 12. 5.경 원고에게 ‘현지조사 실시 장기요양기관 환수예정통보 의견 검토 결과’라는 제목으로 처분사유 및 근거법령, 원고가 위 의견서에서 주장한 의견을 받아들일 수 없는 이유 등에 대하여 구체적인 답변을 하였다. ④ 피고는 2023. 12. 7. 원고에게 이 사건 처분을 하면서, 위 ②항에서 보낸 사전통지서 기재 내용과 동일한 내용[환수사유(J11, J12, K14, K15), 환수예정월 및 월별 해당 환수사유, 환수예정금액의 내역 등]을 안내하였다. ⑤ 원고는 위와 같은 피고의 답변과 이 사건 처분서의 내용을 토대로 이 사건 처분의 절차적, 실체적 위법성을 구체적으로 다투면서 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였다. 나. 처분의 실체적 위법 여부<각주2> 1) K14(고유업무 외 다른 업무 수행) 사유가 인정되는지 여부 가) 원고의 주장 피고는 이 사건 기관에 근무한 위생원들이 근무기간 동안 월 기준 근무시간 이상 근무한 사실은 인 정하면서도, 근무시간에 위생원의 고유 업무인 세탁 업무를 주로 수행한 것이 아니라 청소 업무 등 다른 업무를 수행하였음을 이유로 하여 이 사건 처분을 하였다. 그러나 관련 규정 등에 의하더라도 노인요양시설에 배치되는 ‘위생원’의 업무 범위를 세탁을 주로 하는 경우로 제한하여야 한다고 볼 근거가 없고, ‘위생’의 통상적인 의미, 국가공무원법 등 다른 법령상 위생 직렬의 사무분담 내역 등 을 종합하면 위생원의 업무에는 세탁, 청소 업무 등이 모두 포함되는 것으로 해석하여야 한다. 또한 이 사건 기관에서 근무한 위생원들은 모두 세탁 업무를 실제로 수행하였다. 따라서 이 사건 기관에 근무한 위생원들이 고유 업무 외 다른 업무를 수행하여 위생원 기준 근무시간을 충족하지 못하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 않아 위법하다. 나) 판단 (1) ‘위생원’ 직종의 업무가 ‘주로 세탁을 하는 경우’로 제한적으로 해석되어야 하는지 구 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(이하 위 고시를 ‘장기요양급여고시’라 하고, 그중 이 사건 처분에 적용된<각주3> 보건복지부고시 제2021-119호, 2021. 4. 15 일부개정된 것을 일컬을 때에는 ‘이 사건 고시’라 한다) 제48조는 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유 형별 직종별 인력배치기준은 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조에 따른다고 정하고 있고, 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호는 시설급여를 제공하려는 자는 노인복지법 시행규칙 [별표4]에 따른 시설 및 인력을 갖출 것을 정하고 있으며, 노인복지법 시행규칙 제22조 제1항 [별표4] 제6호 ‘직원의 배치기준’에서는 입소자 30명 이상인 노인요양시설의 경우, 1명의 위생원(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)을 두도록 정하고 있다. 이 사건에서는 위 [별표4] 직원배치기준에 따라 입소자 30명 이상인 노인요양시설에 배치되는 ‘위생원’의 업무 영역이 문제되는데, 다음과 같은 관련 법령의 문언, 체계, 입법목적 및 개정의 연혁 등을 종합하여 보면, [별표4] 직원배치기준상 ‘위생원’의 업무는 주로 세탁 업무를 하는 것으로 제한적으로 해석함이 타당하다. 따라서 ‘위생원’의 업무를 주로 세탁 업무를 해야 하는 것으로 해석할 수 없다는 원고의 주장은 이유 없다. ① 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되 어 있지 아니한 경우에, 그 용어의 해석은 해당 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 해당 조항의 규정 형식과 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2017. 9. 21. 선고 2015두 59624 판결 참조). 구 노인장기요양보험법(2024. 1. 2. 법률 제19888호로 개정되기 전의 것, 이 하 ‘구 노인장기요양보험법’이라 한다) 제39조 제1항, 제3항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 (2025. 2. 28. 보건복지부령 제1095호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 노인장기요양보험법 시행규칙’이라 한다) 제32조 제2호는 시설급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목은 장기요양 등급 및 급여 제공일수를 기준으로 산정하도록 하면서, 그 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 따로 정하 여 고시하도록 규정하고 있다. 그 위임에 따라 보건복지부장관은 2008. 6. 30.부터 장기요양급여고시를 제정하여 현재까지 여러 차례 개정을 반복하면서 시행해 오고 있다. 이러한 시설급여비용 산정에 관한 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙, 장기요양급여고시 등 관련 규정의 내용과 형식을 종합하면, 위 장기요양급여고시는 상위의 법령인 노인장기요양보험법 및 같은 법 시행규칙의 위임 범위를 벗어나지 않는 한 이와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖는 것으로 볼 수 있다. ② 한편, 2016. 8. 31. 보건복지부령 제436호로 개정되기 전까지 구 노인복지법 시행규칙 [별표 4] 6. 직원배치기준에서는, 입소자 30명 이상의 노인요양시설인 경우에도 위생원 배치 여부를 특정 한 수의 인원이 아닌 단순히 “필요수”라고 정하면서, 그 ‘비고’ 란 제9항에서 ‘직원의 배치기준을 “필요수”로 정한 경우에는 해당 직원의 배치와 관련하여 그 시설의 장이 결정할 수 있다’고 규정함 으로써, 직원으로서 위생원을 배치할 것인지, 그 배치 인원의 수를 몇 명으로 할 것인지 여부를 해당 노인요양시설의 운영 실태에 따라 시설의 장이 자율적으로 결정할 수 있도록 정하고 있었는데, 2016. 8. 31. [별표4] 6. 직원배치기준이 개정되면서 입소자 30명 이상인 노인요양시설인 경우 위생원의 배치가 “필요수”에서 “1명(입소자 100명 초과할 때마다 1명 추가)”으로 변경되었다. 보건 복지부는 위 개정과 관련하여 ‘노인의료복지시설 또는 재가노인복지시설의 장이 해당 시설에 두어 야 하는 직원의 수 중 자율적으로 판단하여 채용할 수 있도록 한 부분을 시설의 규모 등에 맞추어 명확하게 규정하여 해당 시설의 인력이 적절히 배치될 수 있도록 하는 한편 (중략).. 시설의 입소자를 보호하고 안전을 강화하려는 것임’이라고 밝히고 있는바, 이와 같이 위생원의 배치를 재량적인 것에서 입소 인원에 상응하는 일정한 수의 인원을 의무적으로 배치하는 이른바 “정수”로 개정한 취지는 그동안 노인 입소자의 거처에 대한 청소는 물론, 세탁 업무까지 도맡아 수행하던 요양보호사의 부담을 덜 수 있도록 위생원을 추가로 고용하게 제도화 하면서, 요양보호사와 위생원 직종 간 업무 영역을 명확히 하여 결과적으로 요양보호사를 중심으로 이루어지는 노인요양시설 내 입소자에 대한 보호 서비스의 질이나 수준을 전체적으로 향상시키고자 하는 데에 있다고 보인다. ③ 한편 그 전까지는 위생원의 업무 영역을 명시적으로 규정한 법령상의 근거가 없다가 노인복지법 시행규칙 [별표4] 직원배치기준상의 위생원 배치가 “필요수”에 머물던 시기의 후반인 2015. 11. 25.에 이르러 장기요양급여고시가 보건복지부고시 제2015-202호로 전부개정 되면서(이하 ‘2015 개정고시’라 한다), 제50조 제2항 제2호의 신설을 통해 ‘위생원은 세탁 업무를 주로 하며, 그 밖에 청소 및 환경위생관리 업무를 할 수 있다’는 내용이 추가되었다. 이를 통해 위생원의 배치가 “필요 수”이던 시기에 이미 그 업무 영역이 주로 세탁 업무를 하는 것이라는 점이 관련 규정상 명백하게 되었다. 이는 위생원의 업무를 요양보호사, 간호(조무)사, 사무원, 조리원 등 다른 직종의 업무와 구분하여 세탁 업무를 주로 하는 것으로 한정함으로써, 직종별로 해당 업무에 보다 충실을 기할 수 있도록 하고, 이를 통해 앞서 본 바와 같이 노인요양시설 내 노인 입소자에 대해 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하려는 취지로서, 그 후 얼마 되지 아니하여 위생원의 배치를 “필요 수”에서 일정한 수의 인원을 의무적으로 배치하는 “정수”로 전환하게 된 취지와 일맥상통하는 것 이라고 해석된다. ④ 한편, 원고는, 2016. 8. 31. 위생원의 배치를 “필요수”에서 “정수”로 전환하는 내용의 노인복지법 시행규칙 [별표4] 6. 직원배치기준에 관한 개정이 있은 후인 2016. 12. 22. 장기요양급여고시가 보건복지부고시 제2016-242호로 재개정되어 2017. 1. 1.부터 시행되면서(이하 ‘2016 개정고시’라 한다), 종래 위생원의 업무 영역에 관하여 규정하던 제50조 제2항 제2호가 삭제되었고, 현재까지 위생원의 업무 범위를 명확히 정한 규정이 신설되지 않았으므로, 이는 위생원의 업무 영역을 더 이상 기존의 세탁 업무로 제한하지 않는다는 것으로 해석하여야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 위 2016 개정고시 제50조의 제목이 ‘근무인원의 업무 범위’에서 ‘근무인원’으로 변경되면 서 위생원 뿐 아니라 조리원, 보조원의 업무 범위에 관하여 정한 제2항이 전부 삭제된 것으로 보이는 점, 2016 개정고시의 개정이유에서는 제50조 조항 등을 개정한 이유에 관하여 ‘필요수 정수화 에 따라 불필요한 필요수 인력(조리원, 위생원, 보조원)의 업무범위를 삭제’라고 밝히고 있는 점, 위와 같은 위생원의 업무 영역에 관한 종전 규정의 삭제에도 불구하고 여전히 노인복지법 시행규칙 [별표4] 직원배치기준의 ‘비고’ 란 제7항의 ‘세탁물을 전량 위탁처리 하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다’라는 내용의 규정은 존치되고 있었는데, 이는 세탁은 위생원의 업무임을 전제로 한 것 이라고 보이는 점 등 관련 규정의 개정 경과와 개정의 취지 등을 종합하여 보면, 위생원의 배치와 관련하여 “필요수”에서 “정수”로 전환된 이후 2016 개정고시에서 종전의 위생원 업무 영역에 관 한 규정이 삭제된 것이 위생원의 업무 영역을 세탁 업무로 한정하던 기존의 법적 규제를 완화하여 세탁 이외의 청소 등 업무를 한 경우에도 위생원 업무를 수행한 것으로 인정해 준다는 취지로 볼 수 는 없다. ⑤ 원고는 또한 노인장기요양시설은 노인 등의 건강증진 및 생활안정을 도모하는 것을 주된 목적으로 하고 있으므로, 노인 등에게 건강한 환경을 제공하는 위생원의 업무에서 청소 등을 배제하고 세 탁만을 주 업무로 해야 한다고 해석하는 것은 오히려 노인복지의 목적과 취지에 반한다고 주장한 다. 그러나 노인요양시설의 경우 고령이나 노인성 질병 등으로 혼자 거동하기 어려운 노인이 입소하여 생활하기 때문에, 갑작스러운 배변이나 구토 등으로 오염된 빨래가 수시로 발생한다. 노인복지법 시행규칙 [별표 4] 기준에 따르면, 1명의 위생원이 30~100명의 수급자한테서 나오는 빨래 전 부에 관한 세탁업무를 담당해야 하는바, 세탁기와 건조기를 이용하여 세탁업무를 수행한다고 하더라도 위생원이 담당하는 업무가 단시간 내에 끝낼 수 있는 것으로는 단정하기 어렵다. 따라서 위생원에게 다른 업무까지 맡길 경우, 자칫 요양보호사가 세탁 업무를 수행해야 하는 상황이 생길 수 있고, 이럴 경우 요양보호사가 수급자의 요양에 최선을 다할 수 없는 경우가 생길 수 있는바, 위생원의 업무를 ‘세탁 업무를 주로 하는 것’으로 한정하는 것이 요양보호사와 위생원 직종 간 업무 영역을 명확히 하여 노인요양시설 내 입소자에 대한 보호 서비스의 질이나 수준을 향상시키고자 위생원 수를 ‘정수’로 규정한 이 사건 고시의 취지에 더 부합한다고 보인다. ⑥ 국가공무원법 등에서 ‘위생’ 업무의 범위에 청소 등을 포함하고 있다는 이유로 노인요양시설의 ‘위생원’의 업무 범위를 반드시 청소와 세탁을 모두 포함하는 일체의 생활환경 유지관리 업무를 포 함한다고 해석하기는 어렵고, ‘위생원’이라는 개념이 노인장기요양보험법령에서 사용되는 법률적 개념인 이상 그 사전적 의미나 다른 법령에서의 정의보다는 노인장기요양보험법령의 문언과 체계에 우선을 두고 그 개념을 해석함이 타당하다고 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 관련 법령의 문언, 체계, 입법목적, 개정 연혁 등을 종합하면, 노인장기요양시설의 위생원의 업무는 ‘세탁업무를 주로 하는 것’으로 해석하는 것이 타당하다. (2) 이 사건 기관의 위생원들이 주로 세탁 업무를 수행하였다고 볼 수 있는지 여부 앞서 본 위생원의 업무 범위에 관한 해석을 전제로 하면, 이 사건 기관의 위생원들이 위생원의 고유 업무인 주로 세탁 업무를 한 것이 아니라면, 원고가 노인복지법 시행규칙 [별표4] 기준에 맞추어 위생원을 배치하였다고 볼 수 없음에도 위 기준을 충족하였음을 전제로 인력배치 비용을 지급받은 것은 환수사유에 해당한다고 할 것이므로, 이 사건 기관의 위생원 H, G가 세탁 업무를 주로 하였다고 인정할 수 있는지 여부에 관하여 본다. (가) 인정사실 앞서 든 증거 갑 제8, 9호증, 을 제7 내지 36호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. ① 이 사건 기관이 2022. 12. 경 게시한 ‘위생원 모집광고’에 의하면 제목은 ‘[C] 위생원 모집’이 라고 되어 있고, 본문의 모집요강상 직무내용에 ‘요양원 청소업무’라고 기재되어 있다. ② 이 사건 처분의 대상 기간 동안 이 사건 기관에서 위생원으로 근무한 H, G의 근로계약서에는 ‘업무장소 및 담당업무’에 관하여 ‘C 업무분장 참고’라고 하면서 ‘을(위생원)의 업무장소는 (C)이 며, 담당업무는 (위생원 관련 업무 전반, 청소, 세탁 등)으로 한다’고 기재되어 있다. ③ 이 사건 처분의 대상 기간 동안 이 사건 기관에서 위생원으로 근무한 G는 이 사건 현지조사시 피고의 조사원들에게 자필로 사실확인서를 작성하여 교부하였는데, 그중 이 사건과 관련된 주요 내용은 아래와 같다. ④ 이 사건 처분의 대상 기간 동안 이 사건 기관에서 위생원으로 근무한 H은 이 사건 현지조사시 피고의 조사원들과 통화하였을 때에는 ‘주로 세탁 업무를 하고 청소는 시간 여유를 봐서 했다. 어르신 - 1 0 - 들 산책하는 산책로 등을 청소했고, 청소에 걸리는 시간은 그때그때 달랐다. 각 층에 있는 세탁기는 요양선생님들이 돌릴 때도 있지만 주로 제가 돌렸다. 쓰레기 분리수거, 쓰레기 버리기, 화장실 청소, 사무실 청소도 제가 시간날 때 했다’는 취지로 진술하였고, 이후 피고의 조사원들에게 자필로 사실확인서를 작성하여 교부하였는데,<각주4> 그중 이 사건과 관련된 주요 내용은 아래와 같다. ⑤ 이 사건 기관의 시설장인 F은 이 사건 현지조사시 다음과 같이 진술하였다. - 1 1 - ⑥ 이 사건 요양기관에 근무한 요양보호사 등이 이 사건 현지조사 시 위생원 H, G의 업무에 관하여 진술한 내용을 종합하여 보면, 업무의 범위에 관하여 다소 차이가 있기는 하나, 세탁 업무는 요양보호사가 전담하였다고 진술한 요양보호사들도 다수이고,<각주5> 나머지 요양보호사들의 경우에도 대부분 ‘요양보호사들이 세탁 업무를 주로 하고, 위생원들은 세탁물의 건조, 운반 등을 도와주었 다’는 취지로 진술하고 있다. (나) 구체적인 판단 앞서 인정한 사실 밀 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 처분의 대상 기간 동안 이 사건 기관에 서는 요양보호사로 등록된 사람들이 주로 노인 입소자들을 위한 세탁 업무를 수행하였고, 오히려 - 1 2 - 위생원으로 등록되었던 H, G는 본래 위생원의 고유업무인 세탁 업무를 주로 하지 아니하고, 주로 청소 등의 업무를 수행하면서 요양보호사의 세탁 업무를 일부 보조하는 데에 그쳤음을 인정할 수 있고, 원고가 제출한 자료만으로 이와 달리 위생원들이 세탁 업무를 주로 수행하였다고 인정하기 어 려우며 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 기관의 위생원 H, G가 위생원으로서의 기준 근무시간을 충족하지 못하여 인력배치기준을 위반하였다는 처분사유가 인정되지 않는다는 원고의 주장은 이유 없다. 2) K15(인력추가배치 가산기준 위반) 사유가 인정되는지 여부 가) 원고의 주장 설령 이 사건 기관이 위생원에 관한 인력배치기준을 위반하였다고 보더라도, 위생원 배치와 관련 없는 요양보호사 등에 관한 인력추가배치 가산금까지 전부 환수하도록 한 이 사건 고시 제54조는 비례원칙 및 자기책임원칙을 위반한 위헌 위법적 규정이므로, 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하 다. 그렇지 않더라도 이 사건 고시가 위와 같은 위헌적 요소를 해소하려는 반성적 고려에서 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족하지 못한 경우에도 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치가산을 인정하는 내용으로 개정되었으므로, 행정기본법 제14조 제3항 단서규정 등에 따라 그와 같이 개정된 고시 규정이 적용되어야 할 것이어서 위생원에 관한 인력배치기준 위반을 이 유로 다른 직종에 관하여 지급받은 가산금까지 환수하도록 한 이 사건 처분은 위법하다. 나) 판단 (1) 이 사건 고시 제54조가 위헌인지 여부(제1항, 제3항) 이 사건 고시 제54조 제1, 3항에 따르면, 장기요양기관이 이 사건 고시 제55조에 따른 인력추가배치 가산금을 지급받기 위해서는 이 사건 고시 제48조에 따른 인력을 모두 배치하여야 하고, 이를 위 - 1 3 - 반하였을 경우 이 사건 고시 제66조에 따라 감액된 급여비용을 지급받게 되고, 제55조에 따른 인력추가배치 가산도 적용받을 수 없게 된다. 따라서 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 장기요양기관의 직업수행의 포괄적인 자유 및 재산권을 어느 정도 제한한다고 볼 수는 있다. 그러나 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항은 다음과 같은 이유로 과잉금지원칙 등에 어긋나지 아니 하므로 헌법이나 법률들에 의해 보장되는 원고의 직업수행의자유 및 재산권 등을 침해하여 위헌·위 법하다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. (가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 장기요양보험은 공적 사회보험제도의 하나로서, 소득 수준에 상관없이 국민에게 장기요양보험의 가 입을 강제하고, 국민으로부터 징수된 보험료를 기초로 재원을 형성하고 있다. 이에 더하여 국가와 지방자치단체는 일정 금액을 피고에 지원·부담한다. 또한 장기요양급여는 고령이나 노인성 질병 등 에 의하여 유발되는 노인장기요양문제에 대응하여 수급자의 건강증진과 생활안정을 도모하고 그 가 족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하는 것을 목적으로 한다. 따라서 수급자와 장기요양기관 사이에 사적 계약을 통해 장기요양급여가 제공된다고 하더라도, 장기요양급여의 제공은 공익적 성격을 강하게 가질 수밖에 없다(헌법재판소 2017. 6. 29. 선고 2016헌마719 결정 참조). 앞서 본 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항 등이 인력배치기준을 준수한 장기요양기관에 대하여 인력추가배치 가산금을 지급하고, 이를 위반하였을 경우 감액된 급여비용을 지급하도록 규정하고 있는 것은 이러한 장기요양급여의 공익적 성격을 고려하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하기 위한 것이다. 따라서 위와 같은 고시 조항은 그 목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 앞서 본 이 사건 고시 제54조, 제66조에서 장기요양기관이 같은 고시 제48조에 따른 인력배치기준을 위반한 경우 위반이 발생한 직종을 불문하고 요양보호사, 간호(조무)사, 사회복지사, 물리(작업)치료사 등의 직종에 대한 인력추가배치 가산금을 인정하지 아니하거나 급여비용을 감액하도록 규정하고 있다는 사정만으로 수단의 적합성이 부정된다고 판단하기는 어렵다. 장기요양기관의 운영 현실상 장기요양기관에 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 직종 중 결원이 발생할 경우 동일 직종의 다른 종사자나 다른 직종의 종사자가 결원인 종사자의 업무를 대신 수행하는 것이 대부분이고, 정작 그로 인해 업무를 대신 수행한 종사자 본연의 업무 수행에 지장이 초래될 - 1 4 - 위험이 크므로, 인력배치기준 위반 직종과 이를 제외한 나머지 직종에 대한 인력배치기준 위반 및 인력추가배치에 따른 가산금 인정 여부는 실질적으로 관련성이 있다고 봄이 타당하다.<각주6> (나) 침해의 최소성 이 사건 고시 제66조에서는 장기요양기관이 같은 고시 제48조에 따른 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우에도 노인복지법 시행규칙 [별표 4]에 따른 직종[시설장, 사무국장, 사회복지사, (계약) 의사, 간호(조무)사, 물리(작업)치료사, 요양보호사, 사무원, 영양사, 조리원, 위생원, 관리인] 중 요양보호사, 간호(조무)사, 사회복지사, 물리(작업)치료사, 조리원, 위생원, 보조원(운전사)의 7개 직종에 한하여만 감액된 급여비용을 지급하도록 하고, 직종별 결원비율에 따라 급여비용 산정비율을 달리하거나 혹은 직종별 결원수 및 급여유형별·규모별로 감산점수를 달리 규정함으로써 요양급여비용 감액의 범위를 최소화하고 있다. 나아가 앞서 판단한 바와 같이 인력배치기준 위반 직종과 이를 제외한 나머지 직종에 대한 인력배치기준 위반 및 인력추가배치에 따른 가산금 인정 여부는 실질적으로 관련성이 있으므로, 인력배치기준 위반 직종에 한하여 인력추가배치 가산금을 인정하지 아니하거나 급여비용을 감액한 경우에는 앞서 살펴본 목적을 달성할 수 없게 된다. 이상과 같은 사정들을 종합하면, 앞서 본 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항 등에서 인력배치기준 위반 직종에 한하여 인력추가배치 가산금을 인정하지 아니하거나 급여비용을 감액하도록 정하고 있지 않다고 하여 침해의 최소성 원칙에 위반된다고 보기 어렵다. (다) 법익의 균형성 장기요양급여의 공익적 성격을 고려하여 장기요양기관의 운영자로 하여금 장기요양급여를 실시하는 인력을 충분히 확보하도록 유도함으로써 제공되는 장기요양급여의 질적 수준 저하 방지 및 개선을 도모하고자 하는 공익이, 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항 등으로 인하여 직업수행의 자유 및 재산권 등을 제약받는 원고의 불이익보다 결코 작다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 고시 제54조 제1항, 제3항 등은 법익의 균형성도 인정된다. (2) 이 사건 처분에 개정 고시가 적용되어야 하는지 여부 (가) 한편 원고는, 이 사건 고시가 일부 개정되어(2024. 1. 1. 시행, 제2023-289호, 2023. 12. 29. 일부 개정, 이하 ‘2023 개정고시’라 한다), 일부 직종의 인력배치기준 위반이 발생한 경우 모 - 1 5 - 든 직종에 대하여 일체의 가산 금액을 인정하지 않아 환수처분이 이루어지도록 정하고 있던 규정이 해당 직종을 제외한 다른 직종의 인력추가배치가산에 대하여는 인정하는 규정으로 개정되었고, 이 에 의하면 이 사건 처분에 적용된 인력추가배치 가산금액(K15)은 환수대상 금액에 해당하지 않게 되어 이는 ‘법령 등을 위반한 행위 후 법령 등의 변경에 의하여 그 행위가 법령 등을 위반한 행위에 해당하지 아니하거나 제재처분 기분이 가벼워진 경우’에 해당하는바, 행정기본법 제14조 제3항 단서에 의하여 개정 고시가 적용되어야 한다고 주장한다. (나) 살피건대, 2023 개정고시 제54조 제1항 단서에 “다만, 제55조의 인력추가배치 가산을 받고 자 하는 장기요양기관이 일부 직종의 인력배치기준을 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인 정한다.”는 내용이 신설되었고, 부칙(2023. 12. 29.) 제1조에서 “이 고시는 2024. 1. 1.부터 시 행한다.”라고 규정하고 있다. 그러나 2023 개정고시는 그 고시가 스스로 정한 시행일에 따라 2024. 1. 1.부터 시행될 뿐이므로, 그 전인 2023. 12. 7.자 이 사건 처분에는 적용될 여지가 없을 뿐 아니라, 이 사건 처분은 법령 등 을 위반한 행위에 대하여 가하여지는 제재조치가 아니라 지급요건을 충족하지 못하였음에도 잘못 지급된 돈을 원래대로 돌려놓기 위한 목적으로 이루어지는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분일 뿐이므로, ‘법령등을 위반한 행위의 성립과 이에 대한 제재처분’에 관한 행정기본법 제14조 제3항이 적용될 수 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 더 살필 필요 없이 이유 없다. (3) 기타 주장 (가) 원고는 또한 이 사건 고시에 따른 이 사건 처분은 중복환수에 해당하고 자기책임 원칙에 반하 여 위법하다는 취지로도 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 K14 사유는 위생원 H, G가 위생원으로서 주로 세탁업무를 수행하지 않고 청소 등 다른 업무를 주로 수행함으로써 인력배치기준을 충족하지 못하여 이 사건 고시 제66조 제3항에 따라 인력배치기준 위반 감액을 산정하여야 함에도 장기요양급여를 감액하지 않고 청구, 지급받았다는 것이고, K15 사유는 이 사건 고시 제54조 제3항에 따라 이 사건 고시 제66조 인력배치기준 위반 감액이 적용되는 기관은 해당 월에 인력추가배치 가산을 적용할 수 없음에도, 이를 지급받았다는 것으로, 각 다른 규정에 근거한 환수사유에 해당하는 것으로서 중복환수에 해당한다거 나 자기책임 원칙에 반한다고 볼 수 없고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 고시가 위와 같이 위생원 인력 - 1 6 - 배치 기준 위반의 경우에 이와 관련 없는 직종 관련 추가배치가산금도 환수대상으로 정하고 있는 것이 위헌·위법하다고 볼 수도 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. (나) 원고는 또한 위생원의 업무 범위를 세탁 업무로 한정하는 명시적인 규정이 없어 원고로서는 위생원이 청소, 관리 등 업무를 수행하는 것이 가능하다고 믿은 것뿐이어서 원고에게는 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 인정된다고도 주장한다. 그러나 원고의 시설장인 F은 ‘저는 위생원은 세탁을 하여야 한다고 지시했는데, 제대로 운영이 안된 부분이 있는 것 같다’고 진술하였는바 원고가 위생원의 업무 범위에 대하여 알지 못하였다고 보이지 않을 뿐 아니라, 법령의 부지나 착오 등은 그 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당하지 않는 점(대법원 2004. 6. 24. 선고 2002두 10780 판결 참조) 등을 고려하면, 달리 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 구체적인 정당한 사유에 대한 주장이나 이를 인정할 증거가 없는 이상 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다. 3) 재량권의 일탈·남용 여부 가) 원고 주장의 요지 노인장기요양보험법상 환수처분은 재량행위에 해당하므로 신뢰보호의 원칙 및 비례의 원칙 등이 적 용되어 재량권의 일탈·남용 여부가 판단되어야 하는데, 이 사건 처분은 비례의 원칙 등에 반하는 것으로 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 나) 판단 원고는 이 사건 처분이 재량행위에 해당함을 전제로 주장하나, 한정된 재원으로 노인 등에게 효율 적이고도 적정한 장기요양급여를 제공함으로써 노후의 건강 증진과 생활 안정을 도모함을 목적으로 하는 노인장기요양보험법의 입법취지, 노인장기요양보험법 제43조 제1항은 “그 장기요양급여 또 는 장기요양급여비용 또는 의사소견서 등 발급비용에 상당하는 금액을 징수한다”고 정하고 있어 그 문언상 피고에게 재량권이 부여되어 있지 않은 점, 위 조항에 따른 징수는 원래대로라면 지급받을 수 없는 장기요양급여비용을 부정한 방법으로 받아간 사람에게 제재를 가하기 위한 목적으로 이루어지는 처분이 아니라<각주7> 잘못 지급된 돈을 원래 있어야 할 자리에 돌려놓기 위한 목적으로 이 루어지는 부당이득반환의 성격을 지닌 처분인 점 등을 종합하면, 노인장기요양보험법 제43조 제1항에 근거한 징수처분은 재량행위가 아니라 ‘기속행위’로 봄이 타당하다[서울고등법원 2020. 8. 19. 선고 2019누65575 판결(대법원 2020. 12. 24. 자 2020두49557 판결로 확정되었다) 등 참 - 1 7 - 조]. 따라서 이와 전제를 달리하여 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 잘못이 있다는 원고의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 다. 소결 따라서 이 사건 처분이 위법하다는 원고의 주장은 모두 이유 없다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 이정원 판사 조은엽 이지은

- 1 8 - - 1 9 - - 2 0 - - 2 1 - - 2 2 - - 2 3 - - 2 4 - 각주1: 이 사건 처분서에는 수신자가 ‘E ㈜’로 기재되어 있는데, 원고의 상호가 E 주식회사에서 A 주식회사로 변 경된 것으로 보인다. 각주2: 원고는 환수대상 사유 중 K14(인력배치 기준 위반) 및 K15(인력추가배치 가산기준 위반)에 대하여만 다 투고 있다. 각주3: 위 개정 후 이 사건 처분 대상 기간 중 고시 규정 내용에 실질적 변동이 없었다. 각주4: 마지막 통화 일시는 2023. 9. 20. 16:41이고, 사실확인서는 위 전화통화 후인 2023. 9. 20. 17:39~18:12 - 2 5 - 동안 면담을 마친 후 작성되었다. 각주5: 문답 대상이 된 24명의 요양보호사 중 J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S, T, U, V, W, X 등 15명은 명시적으로 세탁 업무는 요양보호사가 전담하였다는 취지로 진술하였다. 각주6: 원고는 이에 대하여 ‘위생원 인력이 결여되어 요양보호사에게 위생원의 업무가 전가된 것이 아니고, 위생 워과 요양보호사는 청소와 세탁을 서로 돕는 구조였다. 피고는 위생원 직종과 다른 직종 간의 업무 관련성에 대하여 구체적으로 밝히지 못하고 있다’고 주장하나(원고 2025. 3. 7.자 준비서면 4쪽 등), 이 사건 기관에서 근무 하였던 요양보호사들도 ‘세탁양이 많고 도와주는 사람이 없어서 요양보호사들이 힘들었다’(을 제16호증 M 진술서), ‘세탁 담당이 따로 있었으면 세탁을 안하고 신경을 덜쓰니 어르신 케어에 집중을 더 할 수 있었을 것이다’(을 제30호증 X 진술서), ‘H은 업무가 많아서 세탁까지 손 미치지도 못하였다. 위생원이 있었으면 훨씬 좋았을 것이 다’(을 제31호증 Y 진술서)라고 진술한 점 등에 비추어 보면 위생원 인력배치기준을 위반하는 경우 실질적으로 다른 직종의 종사자의 업무 수행에 지장이 초래될 수 있음을 인정할 수 있다. 각주7: 제재조치는 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호 등에서 따로 정하고 있다. - 2 6 -