업무정지처분취소

부산지방법원 제 2 행 정 부 판결 사건 2021구합24194 업무정지처분취소 원고 A 소송대리인 변호사 김도영 피고 부산광역시 남구청장 소송대리인 법무법인 삼덕 담당변호사 박옥봉 변론종결 2022. 5. 20. 판결선고 2022. 7. 1.

1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2021. 9. 8. 원고에 대하여 한 업무정지 75일 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 가. 원고의 지위 원고는 부산 남구 B에서 노인요양시설인 C센터(이하 ‘이 사건 요양기관’이라 한다)를 장기요양기관으로 지정받아 운영하고 있다. 나. 이 사건 1차 처분 및 관련 소송의 경과 1) 피고는 국민건강보험공단의 의뢰에 따라 2017. 6. 12.부터 2017. 6. 15.까지 이 사건 요양기관에 대하여 2015. 6.부터 2017. 4.까지의 장기요양급여제공내역에 관한 현지조사를 실시하고, 원고가 급여제공 없이 또는 급여제공 이상으로 장기요양급여비용을 청구한 사실을 확인하였다. 2) 이에 국민건강보험공단은 2017. 8. 7. 원고에게 구 노인장기요양보험법(2018. 12. 11. 법률 제15881호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제43조에 따라 요양급여비용 27,895,910원을 환수 하는 처분을 하였고, 피고는 원고의 위 행위가 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구 한 경우’에 해당한다고 보아 2017. 9. 5. 원고에게 구 노인장기요양보험법 제37조, 구 노인장기요양보험법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제639호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제29조 [별표 2]에 따라 81일의 업무정지 처분(이하 ‘이 사건 1차 처분’이라 한다)을 하였다. 3) 원고는 국민건강보험공단을 상대로 장기요양급여비용 환수결정 통보처분 취소의 소를 제기하였 는데, 제1심법원은 2018. 9. 20. 위 요양급여비용 27,895,910원 중 485,017원은 부당청구임을 인정할 증거가 없다는 이유로 위 환수처분 중 485,017원 부분을 취소하고 나머지 청구를 기각하는 판결을 선고하였고(부산지방법원 2017구합22726호), 항소심 법원은 2019. 6. 19. 위 요양급여비용 중 본인부담금에 해당하는 4,098,640원 부분은 국민건강보험공단이 환수할 수 있는 금액에 포함되지 않는다는 이유로 위 환수처분 중 4,098,640원 부분을 추가로 취소하는 판결을 선고하였으며(부산고등법원 2018누23435호), 위 판결은 2019. 11. 4. 상고가 기각됨으로써 그대로 확정되었다. 4) 한편, 원고는 이 사건 1차 처분에 불복하여 피고를 상대로 이 사건 1차 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 2019. 9. 27. 이 사건 1차 처분을 취소하는 판결을 선고받았으며(부산고등법원 2018누24124호), 위 판결은 2020. 1. 30. 상고가 기각됨으로써 그대로 확정되었다. 다. 이 사건 2차 처분 및 관련 소송의 경과 1) 피고는 위 부산고등법원 2018누24124호 판결에 대한 상고심이 계속 중이던 2019. 12. 2. 이 사건 1차 처분을 직권으로 취소한 후, 부당청구 급여비용 23,312,240원에 대하여는 ‘당월서비스 미제공 후 청구(H01)’, ‘서비스 일수, 횟수 늘려서 청구(H02)’, ‘서비스 시간을 늘려서 청구 (H04)’를 이유로 하여 구 노인장기요양보험법 제37조 제3항 제4호에 따라 업무정지기간을 75일로, 본인부담금 면제 부분에 대하여는 구 노인장기요양보험법 제37조 제3항 제3호에 따라 업무정지기간을 30일로 각 정하여 2020. 2. 14. 원고에게 합계 105일(2020. 3. 16. ~ 2020. 6. 28.) 의 업무정지처분(이하 ‘이 사건 2차 처분’이라고 한다)을 하였다. 2) 원고는 이 사건 2차 처분에 불복하여 피고를 상대로 이 사건 2차 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 2021. 6. 16. 이 사건 2차 처분을 취소하는 판결을 선고받았으며(부산고등법원 2020누 23162), 위 판결은 2021. 7. 1. 그대로 확정되었다. 라. 이 사건 업무정지처분의 경과 피고는 2021. 7. 9. 소송결과에 따라 이 사건 2차 처분을 취소하였고, 2021. 9. 8. 원고에게 이 사건 2차 처분 중 부당청구 급여비용에 관한 부분과 동일한 사유로 구 노인장기요양보험법 제37조 제 3항 제4호에 따라 75일(2021. 10. 4. ~ 2021. 12. 17.)의 업무정지처분을 하였다(이하 ‘이 사건 업무정지처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 8호증, 을 제1 내지 6호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포 함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 업무정지처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 이 사건 업무정지처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 요양보호사 D, E는 해당 기간에 정해진 시간에 맞추어 실제 요양보호서비스를 제공하였으므로, 이 사건 업무정지처분은 처분사유가 존재하지 않는다. 2) 이 사건 업무정지처분은 재량행위에 해당하는데, 처분일로부터 5년 이전의 행위를 그 처분의 사유로 삼고 있어 원고의 법적안정성과 예측가능성을 침해하고 있고, 원고가 관리자로서 요양보호사들의 위반사항을 발견하지 못한 것은 단순한 착오에 불과할 뿐 거짓청구라고 볼 수 없다. 그럼에도 피고는 구 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 2] 1. 라.항에서 정하고 있는 감경에 관한 재량권을 행사하지 않고 단순히 위 [별표 2] 2.항에서 정하고 있는 업무정지일수의 최고한도를 기계적으로 적용함으로써 재량권을 일탈·남용하였다. 나. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 이 사건 업무정지처분의 처분사유 존부 가) 행정소송의 수소법원이 다른 행정재판의 사실 인정에 구속되는 것은 아니지만, 이미 확정된 관련 행정재판에서 인정한 사실은 당해 행정소송에서도 유력한 증거자료가 되므로, 당해 행정소송에 서 제출된 다른 증거들에 비추어 관련 행정재판의 사실 판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한, 이와 반대되는 사실은 인정할 수 없으며, 특히 전후 두 개의 행정소송이 분쟁의 기 초가 된 사실이 같으나 다만 소송물이 달라 기판력에 저촉되지 아니한 결과 새로운 청구를 할 수 있는 경우에 있어서는 더욱 그러하다(대법원 2016. 6. 23. 선고 2016두292 판결 등 참조). 나) 앞서 본 바와 같이 이 사건 업무정지처분의 사유는 ‘원고가 수급자에게 요양급여를 제공하지 않은 시간에 관하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하였다’는 것이다. 그런데 앞서 든 증거들, 을 제7호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 2차 처분 중 부당청구 급여비용에 관한 업무정지부분 및 이 사건 업무정지처분은 실질적으로 이 사건 1차 처분 중 일부가 축소된 것에 해당하는 사실, 이 사건 1, 2차 처분에 관한 확정판결에서 그 각 처분사유로서 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법이 사용되었음이 인정되었던 사실을 인정할 수 있고, 원고가 제출한 증거들만으로는 위 각 확정판결에서의 사실인정 및 판단을 채용하기 어렵다고 볼 만한 특별한 사정을 인정하기 부족하다. 따라서 이 사건 업무정지처분의 사유가 충분히 인정된다고 보아야 하므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 2) 이 사건 업무정지처분의 재량권 일탈·남용 여부 가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유 인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등 을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형 량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기 속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것으로 판단하여서는 아니 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두 6946 판결 등 참조). 나) 앞서 본 인정사실에다가 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하면, 원고가 주장하고 있는 여러 사정들을 고려하더라도 피고가 이 사건 업무정지처분을 하면서 재량권을 전혀 행사하지 않거나 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈· 남용한 것이라고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다. ① 구 노인장기요양보험법 제37조 제3항 제4호의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가급여비용을 청구한 경우’라 함은 장기요양기관이 장기요양급여비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거 나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 장기요양급여비용으로 지급받을 수 없는 경우임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다[유사한 조항 인 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것) 제52조 제1항에 관한 대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조<각주1>]. 그리고 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결, 대법원 2014. 12. 24. 선고 2010두6700 판결 등 참조). 위 법리에 비추어 보면, 설령 요양보호사 D, E가 수급자에게 요양급여를 제대로 제공하지 못하였음 에 대해 원고가 알지 못하는 등으로 고의가 없었다고 하더라도, 결과적으로 원고가 방문요양급여를 제대로 제공하지 않아 지급받아서는 아니 될 방문요양급여비용 상당액을 지급받은 이상, 피고는 구 노인장기요양보험법 제37조 제3항 제4호에 따라 원고에게 업무정지를 명할 수 있다. 또한, 사용자의 지위에 있는 원고로서는 소속 근로자인 요양보호사 D, E가 수급자에게 요양급여를 제대로 제공하고 있는지를 관리·감독하여야 할 의무가 있는 점, 원고가 위 요양보호사들의 부정·일 탈행위를 하는 것을 방지하기 위한 교육 등의 조치를 제대로 수행하였다거나 수급자들에게 요양급여가 제대로 제공되고 있는지 확인하였음을 인정할 만한 객관적인 자료가 없는 점, 요양급여가 제대로 제공되지 않은 기간이 약 2년에 달할 정도로 장기간인 점 등에 비추어 보면, 원고의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있었다고 보기도 어렵다. ② 조사대상기간 약 23개월간 원고가 부당청구한 급여비용은 총 23,312,240원, 장기요양급여비 용총액은 238,892,040원으로서, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 2]에서 정한 산정방법에 의할 때 월평균 부당금액이 1,013,575원이고, 부당청구액 비율은 9.75%이다. 위 [별표 2]에서 정한 업무정지 처분기준에 의하면, 1차 위반에 해당하는 경우 월 평균 부당금액이 ‘80만 원 이상 240만 원 미만’, 부당청구액의 비율이 ‘4% 이상 5% 미만’일 때의 업무정지기간의 상한을 60일로 정하면서, 부당청구액의 비율이 5% 이상인 경우에는 초과 1%마다 업무정지기간을 3일씩 가산하 고 있으므로(그 부당청구액의 비율의 소수점 이하는 1%로 본다), 업무정지기간은 총 75일(= 60일 + 3일 × 5%)이 된다. 이처럼 이 사건 업무정지처분은 위 처분기준에 부합하고, 달리 위 처분기준 이 그 자체로 헌법과 법률에 합치되지 않거나 합리성이 없다고 인정할 만한 자료가 없다. ③ 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조, [별표 2] 1. 라.항 본문은 ‘하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다’고 하면서, 그 단서에서 ’법 제37조 제1항 제4호 또는 제3항 제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우‘에는 업무정지처분을 감경할 수 없도록 규정하고 있다. 그런데 이 사건 업무정지처분의 사유가 된 것은 ‘당월서비스 미제공 후 청구’, ‘서비스 일수, 횟수 늘려서 청구’, ‘서비스 시간을 늘려서 청구’로서 ’거짓으로 급여비용을 청구한 경우‘에 해당한다고 봄이 타당하고, 이는 위 [별표 2] 1. 라. 항 단서에 의할 때 감경할 수 없는 경우에 해당하므로, 피고가 원고에 대하여 위 조항에 따른 감경을 하지 않은 것을 두고 재량권을 행사하지 않은 것이라고 보기도 어렵다. ④ 제재적 행정처분에 관한 제척기간은 해당 제재적 행정처분에 관련된 법률관계를 조속하게 확정 지어야 할 필요가 있는 경우 법률로써 정하는 것이고, 그러한 제척기간의 설치 여부는 입법적인 선 택사항이라 할 것이다. 이에 건설산업기본법 제84조의2 등 다른 법률에서 제재적 행정처분에 관하여 제척기간을 두고 있는 것과 달리, 구 노인장기요양보험법은 그와 같은 제척기간에 관한 규정을 두고 있지 않다. 한편, 이 사건 업무정지처분에 앞서 이 사건 1, 2차 처분 및 그에 관한 소송을 거치 면서 다소 시간이 많이 소요된 사정이 존재하나, 그러한 사정만으로 이 사건 업무정지처분이 형평의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 보기에는 부족하다(원고로서도 법령에 의한 업무정지처분을 늦게 받게 되는 반사적 이익이 있다). ⑤ 노인장기요양급여는 국민의 노인장기요양보험료를 재원으로 이루어지는 서비스로서 필요한 곳 에 장기요양급여가 원활하게 제공되기 위해서는 그 지급의 적정성을 관리할 필요가 매우 크다. 따라서 원고에 대한 부당이득액 징수가 이루어졌다고 하더라도 이 사건 업무정지처분으로 달성하고자 하는 공익은 여전히 존재하고, 이는 원고가 입게 되는 불이익보다 결코 작다고 볼 수 없다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 문흥만(재판장) 박정현 이순혁

- 1 0 - - 1 1 - 각주1: 서울고등법원 2019. 5. 22. 선고 2018누69303 판결 참조(대법원 2019. 9. 26.자 2019두42709 판결로 확 정됨). - 1 2 -